Concussione: Definizione, Sanzioni e Differenze

La concussione rappresenta una delle ipotesi tipiche dei delitti contro la pubblica amministrazione e trova la sua disciplina all’art. 317 del codice penale italiano.

Si configura quando un pubblico ufficiale, abusando della propria qualità o dei propri poteri, costringe taluno a dare o promettere indebitamente a lui o a un terzo denaro o altra utilità. L’elemento essenziale di tale reato è la coartazione della volontà altrui, attuata mediante pressione psicologica o minaccia implicita, derivante dall'autorità esercitata dal soggetto agente. Non è richiesto un uso esplicito della forza o di minacce palesi, essendo sufficiente che il soggetto passivo si senta indotto a un comportamento non voluto per evitare conseguenze pregiudizievoli.

Dottrina e giurisprudenza distinguono la concussione per costrizione (oggi propria del reato in esame) dalla concussione per induzione, quest’ultima depenalizzata e trasfusa nella fattispecie dell’induzione indebita di cui all’art. 319-quater c.p. L’attuale formulazione normativa del reato riflette tale evoluzione, escludendo ipotesi in cui il soggetto privato non sia realmente “costretto” ma solo persuaso.

Le conseguenze penali per la commissione di questa fattispecie di reato sono gravi, e può conseguire finanche l’interdizione dai pubblici uffici, anche perpetua, e l’estinzione del rapporto di lavoro o dell’incarico. Si tratta dunque di una figura delittuosa che incide profondamente sull’affidamento dei cittadini nella correttezza della funzione pubblica.

Vediamo in dettaglio questa particolare fattispecie giuridica.

2. Cos'è il Reato di Concussione

La concussione è il reato previsto dall'art. 317 del codice penale che si configura quando il pubblico ufficiale, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o promettere indebitamente denaro o altra utilità.

Come chiarito dalla Cassazione penale n. 36951/2024, gli elementi costitutivi del reato sono:

• La qualifica di pubblico ufficiale dell'autore del reato;
• L'abuso della qualità o dei poteri, che può manifestarsi in due forme:
  • Abuso della qualità: uso indebito della posizione personale rivestita, senza correlazione con specifici atti d'ufficio;
  • Abuso dei poteri: strumentalizzazione delle attribuzioni conferite per uno scopo diverso da quello istituzionale;
• La costrizione della vittima mediante violenza o minaccia (esplicita o implicita);
• L'indebita dazione o promessa di denaro o altra utilità.

La Cassazione n. 9248/2024 ha precisato che l'elemento caratterizzante della concussione è la condotta prevaricatrice del pubblico ufficiale che determina nel privato una condizione di pressoché totale soggezione, derivante dal timore di possibili ritorsioni antigiuridiche.

Il privato viene posto, come evidenziato dalla Cassazione n. 43179/2024, di fronte all'alternativa di:

• Subire un danno ingiusto (contra ius);
• Evitare tale danno attraverso la dazione o promessa di utilità indebita.

È importante sottolineare che nella concussione, a differenza dell'induzione indebita (art. 319-quater c.p.), il privato è considerato vittima del reato e non è punibile, in quanto la sua volontà risulta gravemente compromessa dall'abuso costrittivo del pubblico ufficiale, senza che possa trarre alcun vantaggio dalla situazione.

La Cassazione n. 17564/2023 ha inoltre chiarito che la costrizione può manifestarsi anche attraverso forme di minaccia implicita, desumibile dal contesto concreto, come nel caso di richieste perentorie che, per le circostanze e la qualifica dell'autore, risultino oggettivamente intimidatorie.

3. Come si Realizza il Reato di Concussione

Il reato di concussione si realizza quando un pubblico ufficiale, abusando della propria qualità o dei poteri connessi alla funzione svolta, costringe taluno a dare o promettere, a lui o a terzi, indebitamente denaro o altra utilità (art. 317 c.p.).

La modalità tipica è dunque fondata sul vincolo coercitivo esercitato nei confronti del soggetto passivo, il quale si trova in una condizione di soggezione tale da non poter liberamente autodeterminarsi.

La costrizione può assumere forme molteplici e non necessariamente esplicite: non si richiede una minaccia manifesta o diretta, ma è sufficiente che l’autore del reato sfrutti il proprio ruolo per suscitare nel destinatario un timore concreto di pregiudizio, tale da indurlo a compiere l’atto richiesto. Tipicamente, ciò avviene in contesti in cui il pubblico ufficiale evoca l’esercizio di poteri discrezionali (ad esempio, controlli, sanzioni, rilascio di autorizzazioni) per ottenere un vantaggio indebito. Il comportamento del privato non è frutto di una scelta libera, bensì della pressione percepita come inevitabile, proprio in virtù dell’autorità istituzionale dell’agente.

Va però distinto il concetto di costrizione da quello di induzione, modalità quest’ultima che, a seguito della riforma introdotta dalla legge n. 190/2012 (c.d. Legge Severino), è stata espunta dal perimetro dell’art. 317 c.p. ed è ora disciplinata autonomamente all’art. 319-quater c.p. Il reato di induzione indebita a dare o promettere utilità si configura quando il pubblico ufficiale induce taluno – cioè lo persuade, senza esercitare una vera e propria coazione – a compiere un atto non dovuto. La differenza tra concussione e induzione indebita risiede, pertanto, nel grado di pressione psicologica: nella prima è determinante e coartante, nella seconda persuasiva ma non irresistibile.

Il discrimine, non sempre agevole nella prassi giudiziaria, è tuttavia fondamentale, poiché nella concussione il soggetto privato è considerato vittima del reato, mentre nell’induzione indebita può rispondere a sua volta di concorso, trattandosi di un comportamento in parte volontario.

La giurisprudenza ha progressivamente affinato i criteri distintivi tra le due figure, valorizzando, tra l’altro, il contesto fattuale, l’atteggiamento dell’agente pubblico e la capacità effettiva di intimidazione esercitata. In ogni caso, l’abuso di potere costituisce elemento comune, essendo l’illecita strumentalizzazione della funzione pubblica il nucleo strutturale di entrambe le fattispecie.

Esempi:

1. Un funzionario dell’Agenzia delle Entrate, durante un controllo tributario presso un’impresa, lascia intendere che potrebbe contestare gravi irregolarità se non riceve una “gratificazione”. Il titolare, temendo le conseguenze, accetta di consegnare una somma in contanti. In questo caso, la costrizione deriva dall’abuso del potere di verifica e sanzione;
2. Un dirigente dell’ufficio tecnico comunale condiziona il rilascio di un permesso di costruire alla consegna di un regalo costoso. Il cittadino, pur sapendo di aver diritto all’autorizzazione, acconsente per evitare ritardi o ostacoli. Qui la costrizione si realizza attraverso la minaccia implicita di un illegittimo diniego o rallentamento.

4. Differenza tra Concussione e Corruzione

La corruzione e la concussione sono due tra le più gravi fattispecie incriminatrici previste nel Titolo II del Libro II del codice penale, rubricato “Dei delitti contro la pubblica amministrazione”.

Entrambe coinvolgono pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio e si fondano sull’abuso delle funzioni pubbliche, ma divergono in modo sostanziale per struttura soggettiva, condotta, consenso del privato e regime sanzionatorio.

La corruzione, disciplinata agli artt. 318 e 319 c.p., si configura come un accordo illecito tra pubblico agente e privato, mediante il quale il primo riceve o accetta indebitamente una dazione o promessa di denaro o altra utilità. Essa può assumere forme diverse:

1. Corruzione impropria (art. 318 c.p.), in cui la prestazione del pubblico ufficiale è conforme ai doveri d’ufficio, ma strumentalizzata a vantaggio del privato;
2. Corruzione propria (art. 319 c.p.), in cui il pubblico ufficiale compie un atto contrario ai doveri d’ufficio.

Elemento distintivo è la bilateralità del patto corruttivo: il privato agisce volontariamente, senza coazione, in cambio di un favore o beneficio.

La concussione, prevista dall’art. 317 c.p., si configura invece come un reato unilaterale del pubblico ufficiale che, abusando della sua posizione, costringe o induce un privato a dare o promettere indebitamente denaro o altra utilità. Essa si distingue in:

• Concussione per costrizione, in cui il privato è vittima di una vera e propria minaccia implicita o esplicita;
• Concussione per induzione (oggi distinta nell’art. 319-quater c.p.), in cui il privato è persuaso, anche in assenza di coercizione, a compiere l’atto per evitare conseguenze pregiudizievoli.

La distinzione cruciale risiede dunque nella volontarietà del comportamento del privato: consenziente nella corruzione, vittima di pressione nella concussione.

Anche le conseguenze giuridiche differiscono: nella concussione il privato non è punito, essendo considerato vittima, mentre nella corruzione anche il privato risponde penalmente (corruzione attiva ex art. 321 c.p.). Inoltre, la concussione è considerata più grave, con pene detentive più elevate (fino a 12 anni).

5. Le Pene Previste per il Reato di Concussione

Come stabilito dall'art. 317 c.p., la pena base per il reato di concussione è la reclusione da 6 a 12 anni.

Come evidenziato dalla Cassazione n. 47014/2014, questo trattamento sanzionatorio particolarmente severo si giustifica per la gravità della condotta costrittiva del pubblico ufficiale che limita significativamente la libertà di autodeterminazione della vittima.

PENE ACCESSORIE:

Come stabilito dall'art. 317-bis c.p., la condanna per concussione comporta:

1. Interdizione perpetua dai pubblici uffici;
2. Incapacità perpetua di contrattare con la pubblica amministrazione.

Tuttavia, come precisato dalla Cassazione n. 7305/2012, se per circostanze attenuanti viene inflitta una pena inferiore a 3 anni di reclusione, si applica l'interdizione temporanea dai pubblici uffici.

LA CONFISCA: La stessa sentenza ha stabilito che:

1. È sempre obbligatoria la confisca dei beni che costituiscono il profitto o il prezzo del reato;
2. In caso di impossibilità della confisca diretta, si procede alla confisca per equivalente sui beni di cui il reo ha la disponibilità.

CIRCOSTANZE AGGRAVANTI: Nel reato di concussione, la legge penale italiana non prevede circostanze aggravanti tipiche espressamente codificate all’interno dell’art. 317 c.p., ma si applicano le aggravanti comuni previste dal codice penale e, in alcuni casi, specifiche previsioni aggravanti collegate a reati contro la pubblica amministrazione. Tra le principali circostanze aggravanti rilevanti troviamo:

• L’aggravante della continuazione (art. 81 c.p.);
• Aggravanti comuni (art. 61 c.p.);
• Aggravante mafiosa (art. 416bis c.p.);
• Circostanze aggravanti ad effetto speciale previste da leggi complementari: Ad esempio, nel caso di reati contro la pubblica amministrazione commessi da soggetti apicali o con abuso di ruoli particolarmente elevati (dirigenti, funzionari di alto livello), alcune prassi giurisprudenziali e normative possono determinare un aggravamento del trattamento sanzionatorio.

CIRCOSTANZE ATTENUANTI: Come evidenziato dalla Cassazione Sezioni Unite n. 12228/2014, possono essere riconosciute:

• Attenuanti generiche (art. 62-bis c.p.);
• Circostanza attenuante della particolare tenuità del fatto (art. 323-bis c.p.);
• Attenuante della collaborazione processuale (che comporta una diminuzione da un terzo a due terzi della pena).

RESPONSABILITÀ DEGLI ENTI: Come previsto dall'art. 25 D.Lgs. 231/2001, per gli enti si applicano:

• Sanzione pecuniaria da 300 a 800 quote;
• Sanzioni interdittive per una durata non inferiore a 4 anni e non superiore a 7 anni se il reato è commesso da soggetti apicali;
• Sanzioni interdittive da 2 a 4 anni se il reato è commesso da sottoposti.

6. Concussione per Costrizione e Concussione per Induzione

Abbiamo visto che, la concussione è un reato che si realizza quando un pubblico ufficiale, abusando della propria qualità o dei poteri a lui conferiti, costringe taluno a dare o promettere indebitamente denaro o altra utilità.

In passato, la dottrina e la giurisprudenza ricomprendevano nella concussione anche le ipotesi di induzione, dando luogo a un’unica figura delittuosa che accoglieva entrambe le modalità di pressione psicologica. Tuttavia, a seguito della riforma introdotta dalla L. 190/2012 (c.d. legge Severino), il legislatore ha operato una netta distinzione, riservando la costrizione all’art. 317 c.p. e tipizzando l’induzione indebita all’art. 319-quater c.p.

Concussione per costrizione

Questa forma rappresenta la struttura attuale del reato di concussione. Essa si verifica quando il pubblico ufficiale impone una volontà altrui mediante un abuso autoritativo, tale da privare il soggetto passivo della propria autodeterminazione. La costrizione può consistere in una minaccia esplicita oppure essere implicita, ma deve risultare in una pressione psicologica insopportabile, che annulla di fatto la libertà decisionale del privato. Si configura pertanto un vero e proprio vizio della volontà, che rende l’atto del soggetto passivo frutto di necessità e non di libera scelta. Il privato è considerato vittima e non concorre nel reato.

Induzione indebita a dare o promettere utilità

L’art. 319-quater c.p. disciplina, invece, una fattispecie autonoma, connotata da un abuso persuasivo da parte del pubblico ufficiale, che induce – ma non costringe – taluno a dare o promettere indebitamente denaro o altra utilità.

L’induzione si fonda su una pressione meno incisiva, che lascia comunque spazio a una (seppur limitata) autodeterminazione del soggetto passivo. La giurisprudenza ha chiarito che si ha induzione quando il privato, pur avvertendo l’illiceità della richiesta, vi aderisce per convenienza, timore di conseguenze o volontà di ingraziarsi il funzionario. In questo caso, il privato può essere punito, a titolo di concorso, con una pena ridotta (reclusione da uno a tre anni).

Discrimen pratico

Il discrimine fondamentale tra le due figure si basa sul grado di incidenza del comportamento dell’agente pubblico sulla volontà altrui: coercitivo e irresistibile nella concussione, persuasivo ma non annullante nell’induzione. L’analisi concreta delle modalità del fatto, del contesto relazionale, del ruolo ricoperto dall’agente e delle reazioni del soggetto passivo è determinante per l’inquadramento giuridico corretto.

Esempio di concussione per costrizione: Un comandante della polizia municipale, durante un controllo edilizio, minaccia verbalmente un imprenditore di bloccare i lavori e infliggergli sanzioni se non versa una somma “per sistemare la pratica”. L’imprenditore, temendo gravi danni economici e consapevole dell’abuso, paga immediatamente quanto richiesto.

Esempio di induzione indebita: Un funzionario dell’ufficio tecnico, senza minacciare né promettere vantaggi, lascia intendere che il rilascio di una concessione edilizia potrebbe essere più “rapido” se accompagnato da un regalo. Il cittadino, pur sapendo che l’autorizzazione dovrebbe essergli rilasciata regolarmente, decide di offrire un costoso orologio al funzionario per evitare rallentamenti.

7. Soggetti Coinvolti nel Reato di Concussione

Il reato di concussione rappresenta una delle più gravi forme di abuso della funzione pubblica nel nostro ordinamento. Come stabilito dall'art. 317 del codice penale, questo reato si configura quando un pubblico ufficiale, sfruttando impropriamente la sua posizione istituzionale, costringe qualcuno a dare o promettere indebitamente denaro o altre utilità.

Il soggetto attivo del reato può essere esclusivamente il pubblico ufficiale, figura che comprende, secondo l'art. 357 c.p., coloro che esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa. Come chiarito dalla Cassazione n. 33017/2024, è necessaria la prova rigorosa del ruolo attivo del pubblico ufficiale nell'esercizio della costrizione psicologica sulla vittima.

Il soggetto passivo, ovvero la vittima, si trova in una peculiare condizione di soggezione psicologica. Come evidenziato dalla Cassazione n. 37121/2020, la vittima viene posta di fronte all'alternativa di subire un danno ingiusto o evitarlo attraverso la dazione o promessa di utilità indebita, senza trarre alcun vantaggio dalla situazione. È importante notare che, come stabilito dalla Cassazione n. 8907/2008, il reato sussiste anche quando la vittima non sia consapevole della qualifica di pubblico ufficiale dell'autore, purché vi sia un concreto rapporto di causa-effetto tra l'abuso dei poteri e l'induzione in errore della vittima.

La relazione tra i due soggetti è caratterizzata da un evidente squilibrio di potere, dove il pubblico ufficiale sfrutta la sua posizione di supremazia per ottenere vantaggi indebiti, mentre la vittima si trova in una condizione di sostanziale impossibilità di resistere alle pressioni esercitate, subendo una grave limitazione della propria libertà di autodeterminazione.

8. Possibilità di Difesa e Cause di Non Punibilità

Nel sistema giuridico italiano, le possibilità di difesa e le cause di non punibilità nel reato di concussione rappresentano aspetti di fondamentale importanza per la tutela dei diritti dell'imputato. La giurisprudenza ha sviluppato un'articolata interpretazione di questi istituti, delineando precise strategie difensive e specifiche ipotesi di esclusione della responsabilità penale.

Come evidenziato dalla Cassazione n. 36951/2024, una delle principali strategie difensive si concentra sulla contestazione degli elementi costitutivi del reato. In particolare, la difesa può dimostrare l'assenza di una effettiva condotta prevaricatrice o l'inadeguatezza della pressione psicologica a determinare uno stato di vera costrizione nel soggetto passivo. La Corte ha infatti precisato che non è configurabile il reato quando la condotta si risolve in un mero condizionamento o in un'attività di generica persuasione che non si estrinsechi in una forma di intimidazione oggettivamente idonea a determinare uno stato di coercizione psicologica nel soggetto passivo.

Un'altra importante linea difensiva, come sottolineato dalla Cassazione n. 23318/2023, riguarda la contestazione del nesso causale tra la condotta del pubblico ufficiale e la determinazione del soggetto passivo. È necessario dimostrare un immediato e specifico nesso funzionale e teleologico tra la condotta del funzionario e quella che questi pretende dal privato. La difesa può quindi concentrarsi sulla dimostrazione dell'assenza di questo nesso causale o sulla sua inadeguatezza a determinare la costrizione.

Per quanto riguarda le cause di estinzione del reato, la Cassazione n. 31760/2024 ha chiarito che la prescrizione rappresenta una causa di estinzione del reato che può essere rilevata anche d'ufficio in sede di legittimità. Nel caso della concussione, il termine prescrizionale è particolarmente rilevante e la sua decorrenza deve essere attentamente valutata in relazione alla data di commissione del reato e agli eventuali atti interruttivi.

La Cassazione n. 47013/2022 ha inoltre evidenziato l'importanza delle circostanze attenuanti nella strategia difensiva. In particolare, possono essere valorizzati elementi come l'assenza di precedenti penali, la buona condotta successiva al reato e l'eventuale risarcimento del danno. Tuttavia, questi elementi devono essere valutati nel contesto complessivo del fatto e della personalità del reo, poiché potrebbero risultare recessivi rispetto a indici negativi preponderanti.

Un aspetto particolarmente rilevante, come sottolineato dalla Cassazione n. 9150/2024, riguarda la possibilità di contestare il carattere indebito della pretesa. La valutazione dell'indebito deve essere effettuata non in relazione all'oggetto della richiesta ma alle modalità con cui viene avanzata ed attuata, escludendo la configurabilità del reato quando la richiesta, pur se illegittima, venga formulata attraverso i canali istituzionali previsti dall'ordinamento.

FAQ sulla Concussione

Qual è la differenza tra concussione e corruzione?

La concussione si verifica quando un pubblico ufficiale costringe un privato a dare o promettere indebitamente denaro o altre utilità, abusando del proprio ruolo. Nella corruzione, invece, vi è un accordo tra le parti: il privato offre volontariamente un vantaggio al pubblico agente in cambio di un atto conforme o contrario ai doveri d’ufficio. Nella concussione il privato è vittima, nella corruzione è coautore del reato.

Quanto si rischia per il reato di concussione?

La concussione è punita con la reclusione da sei a dodici anni. La pena può essere aumentata in presenza di aggravanti, come la continuazione o l’abuso di potere in contesti particolarmente gravi. Non sono ammesse pene pecuniarie in alternativa alla detenzione. Possono inoltre conseguire sanzioni accessorie, come l’interdizione perpetua dai pubblici uffici. L’entità della pena riflette la gravità dell’abuso perpetrato a danno dell’interesse pubblico.

Cosa significa concussione per induzione?

La “concussione per induzione” era un’espressione utilizzata prima della riforma del 2012. Oggi, il concetto è trasfuso nell’art. 319-quater c.p., che disciplina l’induzione indebita a dare o promettere utilità. Si tratta di una condotta meno coercitiva, in cui il pubblico ufficiale induce – ma non costringe – il privato a un comportamento illecito. La volontà del soggetto passivo è influenzata ma non annullata. Entrambi possono rispondere penalmente, con pene differenziate.

Chi può essere accusato di concussione?

Può essere accusato di concussione solo un pubblico ufficiale (o, secondo parte della giurisprudenza, un incaricato di pubblico servizio se esercita funzioni autoritative), che abusi della propria funzione per costringere taluno a un’azione indebita. Il privato non è punibile, essendo considerato vittima. Diversamente, nei casi di induzione indebita, anche il privato può rispondere penalmente, in concorso. L'accusa può derivare da denuncia, intercettazioni o indagini d’iniziativa.

La concussione è perseguibile solo su denuncia?

No. La concussione è un reato procedibile d’ufficio. L’autorità giudiziaria può iniziare le indagini anche senza una denuncia della persona offesa, qualora venga a conoscenza dei fatti per altre vie (es. notizia di reato). Ciò riflette la rilevanza pubblica del bene giuridico tutelato: il corretto funzionamento della pubblica amministrazione e l’integrità dell’azione amministrativa. La denuncia può comunque agevolare e accelerare l’attività investigativa.