La dottrina dominante definisce il contratto collettivo nazionale di lavoro come “l’accordo tra un datore di lavoro (o un gruppo di datori di lavoro) ed un’organizzazione o più di lavoratori, allo scopo di stabilire il trattamento minimo garantito e le condizioni di lavoro alle quali dovranno conformarsi i singoli contratti individuali stipulati sul territorio nazionale”.

contrattazione collettiva

1. Come nasce la contrattazione collettiva

La contrattazione collettiva costituisce il principale strumento di regolazione delle relazioni industriali, tra lavoratori e datori di lavoro, mediante la composizione dei contrapposti interessi nel contratto collettivo.

Al fine di apprezzare l’attuale portata della contrattazione collettiva e dei contratti collettivi che, ai giorni nostri, organizzazioni sindacali e rappresentative dei datori di lavoro siglano, nell’interesse delle relative parti sociali, è tuttavia indispensabile ripercorrere, seppur brevemente, i principali passaggi storici che hanno condotto alla all’attuale disciplina dell’istituto in argomento.

A questo riguardo, è anzitutto necessario partire dal dire che, nel corso del regime fascista, la legge 3 aprile 1926, n. 563, istitutiva dell’ordinamento corporativo, sebbene riconoscesse formalmente la possibilità di costituire più sindacati, ne riconosceva personalità giuridica di diritto pubblico e rappresentanza legale della categoria di riferimento ad un soltanto, autoritativamente determinato dal Governo.

Più tardi, con la legge 5 febbraio 1934, n. 163 e con la relativa nascita delle c.d. corporazioni, enti di diritto pubblico sorti con il compito di riunire le contrapposte associazioni sindacali, ai contratti collettivi dalle stesse stipulati veniva riconosciuta efficacia generale per tutti gli appartenenti alla rispettiva categoria, a prescindere dall’eventuale affiliazione sindacale (detti contratti, prendevano perciò il nome di “contratti corporativi”).

Tali contratti avevano efficacia erga omnes e costituivano, perciò, vere e proprie fonti del diritto, come espressamente riconosciuto dall’art.1 delle disposizioni preliminari al codice civile del 1942. La generale osservanza dei contratti collettivi come fonti del diritto fu riaffermata anche in sede di assemblea costituente e portò alla formulazione dell’art. 39 della Costituzione, che al secondo comma prevede la possibilità per i sindacati registrati, in delegazione unitaria, di stipulare contratti collettivi con efficacia generalizzata (cd erga omnes) per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce.

Detta disposizione, tuttavia, rappresenta allo stesso tempo la discontinuità rispetto al passato, che si ritrova nell’intera costituzione, stabilendo a chiare lettere che “l’organizzazione sindacale è libera”. Proprio le preoccupazioni legate alla necessità di dare concreta attuazione al principio di libertà sindacale, tuttavia, hanno portato i sindacati a rinunciare a dare attuazione al citato secondo dell’art. 39 Cost.

I tentativi di emanare una legge attuativa di detto precetto costituzionale, infatti, hanno trovato la ferma opposizione dei sindacati, i quali, nel timore di un eccessivo controllo da parte del governo come avveniva nell’esperienza fascista, hanno rifiutato ogni ipotesi di registrazione accettando che i contratti collettivi non producessero effetti erga omnes. Il problema fu risolto, temporaneamente, con l’emanazione della legge cd. Vigorelli, la quale autorizzava il Presidente della Repubblica a recepire in un proprio decreto, con conseguente efficacia generalizzata, i contratti collettivi fino all’epoca stipulati.

Tale tentativo non superò, però, il vaglio della Corte costituzionale, che ritenne tale meccanismo in contrasto con l’art.39 Cost., nella parte in cui prevede la registrazione del sindacato quale condizione per il riconoscimento dell’efficacia erga omnes ai contratti collettivi. Pertanto, ad oggi, l’art. 39, co.2 cost. è rimasto inattuato e di conseguenza il contratto collettivo è un contratto di diritto comune, in quanto regolato dalle norme di diritto privato valide in materia contrattuale (libro IV del codice civile), con la conseguenza che detto contratto – lungi dal poter essere sottoposto ai criteri interpretativi delle leggi – deve essere riletto alla luce dei principi previsti dagli artt.1362 e ss cc per l’interpretazione dei contratti. Il contratto collettivo di diritto comune, dunque, non costituisce una fonte del diritto, a differenza dei contratti collettivi corporativi, ma è un atto di autonomia privata.

Ne discende che, esso non ha efficacia erga omnes ma, analogamente a tutti gli altri contratti disciplinati dal codice civile, vincola esclusivamente gli iscritti alle associazioni sindacali che lo hanno stipulato.

A questo riguardo, deve ora esser posto in rilievo che il contratto collettivo viene concluso da organizzazione sindacali, che ricevono a questo fine mandato da parte dei datori di lavoro e da parte dei lavoratori, attraverso l’iscrizione all’associazione sindacale. Pertanto, la contrattazione collettiva non è efficace erga omnes e solo il datore di lavoro iscritto all’organizzazione sindacale stipulante è tenuto all’applicazione del contratto collettivo .

Tuttavia, nel tempo, si sono formati diversi meccanismi giuridici che hanno reso possibile l’applicabilità del contratto collettivo anche ai soggetti non iscritti alle parti stipulanti. In primo luogo, il contratto collettivo può trovare comunque applicazione quando vi sia stata, da parte dei soggetti del rapporto individuale, un’adesione ai contratti collettivi (in tal caso, è solo il contenuto di tale contratto che viene fatto proprio dal contratto individuale, non anche le sue successive modificazioni: c.d. rinvio materiale) ovvero una ricezione di essi nei contratti individuali (in tal caso, sarà recepito non solo il contenuto del contratto vigente al momento della stipula ma anche tutte le sue successive modifiche; rinvio formale).

In secondo luogo, un’ulteriore estensione dell’applicazione soggettiva di detti contratti proviene dalla giurisprudenza che, dando diretta applicazione all’art. 36 Cost. ed al principio di equa retribuzione che nello stesso si trova affermato, stabilisce alla luce dell’art.2099 del codice civile che, nel caso in cui le parti non abbiano stabilito la retribuzione dovuta o quella stabilita non sia equa e sufficiente, il giudice di merito è autorizzato a quantificare la retribuzione spettante anche in via equitativa; il parametro più attendibile al quale il giudice potrà fare riferimento per la quantificazione della retribuzione è appunto il minimo retributivo stabilito nel contratto collettivo di riferimento .

Viceversa, come si dirà nel proseguio, nel settore pubblico, a differenza di quanto accade per il settore privato, le parti sociali sono rappresentate, da un lato dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori, dall’altro, dall’Aran, ossia dall’ente preposto alle negoziazioni per le pubbliche amministrazioni, onde addivenire alla sottoscrizione di contratti dotati di efficacia generale.

2. Cosa prevede il contratto nazionale

La dottrina dominante definisce il contratto collettivo nazionale di lavoro come “l’accordo tra un datore di lavoro (o un gruppo di datori di lavoro) ed un’organizzazione o più di lavoratori, allo scopo di stabilire il trattamento minimo garantito e le condizioni di lavoro alle quali dovranno conformarsi i singoli contratti individuali stipulati sul territorio nazionale”. Scopo dei contratti collettivi è quello di stabilire le condizioni uniformi e obbligatorie valide per tutti i prestatori di una determinata categoria.

Ciò al fine di sostituire alla debolezza del singolo la forza della coalizione che riesce ad ottenere dalla controparte imprenditoriale trattamenti migliori di quelli che potrebbe pattuire il lavoratore isolato. Per ciò che concerne il contenuto del contratto collettivo, è possibile distinguere la parte normativa, che ricomprende le clausole concernenti il riconoscimento delle qualifiche, il godimento delle ferie, l’esercizio del potere disciplinare, da quella economica che contiene invece le condizioni concernenti il trattamento economico dei lavoratori.

Le clausole del contratto collettivo che adempiono alla già indicata funzione tipica di disciplina dei rapporti individuali di lavoro costituiscono la cosiddetta parte normativa, nella quale vengono fissati i rispettivi diritti ed obblighi di ciascun lavoratore e ciascun datore di lavoro, come ad esempio livelli retributivi, orario di lavoro, e ferie. Nel corso del tempo il contenuto del contratto collettivo si è sempre più arricchito, sicché gli attuali contratti disciplinano minuziosamente tutti gli aspetti del rapporto di lavoro, dando luogo ad una contrattazione c.d. acquisitiva, quando incrementano i diritti dei lavoratori e ad una contrattazione c.d. ablativa quando riducono il precedente trattamento.

Una funzione normativa hanno anche gli accordi che, specialmente in situazioni di crisi, limitano i poteri del datore di lavoro (c.d. accordi gestionali), poiché anche da tali accordi derivano posizioni di diritto e di obbligo per i soggetti del rapporto individuale. La c.d. parte gestionale contiene tutti i provvedimenti relativi alla gestione del personale quali i provvedimenti sulla riduzione dell’orario di lavoro, nonché tutti gli obblighi e le regole previste per il funzionamento di eventuali organismi paritetici e quelli relativi a determinate situazioni quali i trasferimenti, i licenziamenti collettivi.

Il contratto collettivo, oltre a fissare la disciplina dei rapporti individuali di lavoro, può anche prevedere diritti ed obblighi in capo agli stessi soggetti stipulanti, ossia in capo alle associazioni dei lavoratori e datori, dando luogo alla cosiddetta parte obbligatoria. Le clausole obbligatorie esulano dalla funzione normativa del contratto collettivo. Tra essa rientrano, a titolo esemplificativo, tutte le clausole destinate a disciplinare gli impegni fra le parti siglanti il contratto tramite la definizione di procedure negoziali formali ed informali, ovvero a disciplinare gli scioperi e le tregue sindacali e, in generale, a disciplinare tutte le norme della contrattazione tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni degli imprenditori e dei singoli imprenditori. Per quanto concerne la forma, deve rilevarsi che di regola il contratto collettivo riveste la forma scritta, sebbene tale forma non sia prescritta dalla legge ad substantiam .

Ciò al fine di dare certezza ai destinatari del contratto collettivo, che sono soggetti diversi da quelli stipulanti. Ancora, ai sensi dell’art.2069 cc, il contratto collettivo deve contenere l’indicazione della categoria di imprenditori e di prestatori di lavoro, ovvero delle imprese o dell’impresa, a cui si riferisce la disciplina collettiva e del territorio dove ha efficacia; in mancanza di tali indicazioni il contratto collettivo è obbligatorio per tutti gli imprenditori e prestatori di lavoro rappresentati dalle associazioni stipulanti. Infine, il contratto collettivo deve contenere la determinazione della sua durata.

Attualmente il CCNL ha durata triennale sia per la parte economica che normativa; tuttavia, la giurisprudenza ha osservato che il contratto collettivo, senza predeterminazione del termine di efficacia, non può vincolare per sempre tutte le parti contraenti, poiché in tal caso, sarebbe vanificata la causa e la funzione sociale della contrattazione collettiva, la cui disciplina, modellata su termini temporali non eccessivamente dilatati, deve parametrarsi su una realtà socio economica in continua evoluzione . Invero, la mancanza di un termine finale nel contratto collettivo non determina che gli effetti del contratto perdurino senza limiti, poiché, alla luce del principio di buona fede di cui all’art. 1375 c.c.. e di quello della temporaneità dell’obbligazione, deve riconoscersi alle parti la possibilità di farne cessare l’efficacia, previa disdetta, anche in mancanza di una espressa previsione legale .

Nella diversa ipotesi in cui sia stabilito un termine di durata, alla scadenza prevista, il contratto smette di produrre i suoi effetti e non è più vincolante per le parti. Al fine di garantire ai lavoratori una copertura economica al momento della scadenza del contratto e fino alla stipula del rinnovo, è previsto il c.d. periodo di vacanza contrattuale, nel corso del quale rimangono in vigore e mantengono la loro efficacia tutte le clausole relative al trattamento economico.

Occorre, infine, sottolineare che, non esistono categorie contrattuali predeterminate in via eteronoma, ma è lo stesso contratto collettivo a fissare liberamente il proprio ambito oggettivo di applicazione, salva sempre la necessità del consenso delle parti del singolo rapporto di lavoro per l’efficacia nei loro confronti. Come si vedrà nel proseguio, solo per il lavoro pubblico privatizzato la legge impone che la contrattazione avvenga per comparti.

3. Quali sono i livelli di contrattazione collettiva

In base agli accordi interconfederali del 22/01/2009 e del 28/06/2011, all’accordo Confindustria-CGIL-CISL-UIL del 10/01/2014 e l’accordo Condindustria-CGIL-CISL-UIL del 28/02/2018, la struttura della contrattazione collettiva è articolata su due livelli di contrattazione, quello nazionale e quello decentrato o di secondo livello.

Il primo ha la funzione di garantire a tutti i lavoratori iscritti alle associazioni stipulanti dei diversi settori produttivi, ovunque impegnati nel territorio nazionale, la certezza dei trattamenti minimi, economici e normativi, mediante la previsione di clausole normative, obbligatorie nonché gestionali.

Esso può essere interconfederale, se stipulato tra confederazioni sindacali ovvero associazioni di secondo livello (ad es., Cgil, Cisl e Uil con Confindustria) per regolamentare in modo uniforme tutto o gran parte del mondo del lavoro oppure di categoria (ad es., tra Fiom-Cgil, Fim-Cisl e Uilm-Uil con Federmeccanica-Confindustria) per disciplinare il rapporto di lavoro nelle aziende raggruppate sindacalmente nella medesima federazione.

Accanto alla contrattazione collettiva nazionale, prima fra tutti il contratto collettivo di categoria (CCNL), riveste una notevole importanza la contrattazione decentrata o di secondo livello e cioè quella che si svolge a livello territoriale o in azienda. Il contratto collettivo di secondo livello consente di adattare la disciplina del rapporto di lavoro alle prerogative di una realtà circoscritta, con riguardo a forme di retribuzione incentivante, ricollegata a criteri di produttività, qualità, redditività, efficacia, innovazione, valorizzazione del lavoro, efficienza organizzativa e altri istituti che rilevano ai fini della competitività e maggiore produttività aziendale nonché alla gestione di situazione di crisi aziendale.

Il rapporto tra i due livelli di contrattazione è un rapporto funzionale: il contratto collettivo nazionale è gerarchicamente sovraordinato rispetto al contratto collettivo aziendale. Difatti, le parti sociali, sin dall’accordo interconfederale del 23 luglio 1993, hanno operato una scelta ben precisa, ponendo al centro del sistema il contratto nazionale e riservando al contratto di secondo livello (territoriale o aziendale) una funzione integrativa, e comunque limitatamente alle materie delegate dal primo.

Per ciò che concerne la loro efficacia, occorre distinguere. I contratti collettivi nazionale acquistano piena efficacia se sono stati sottoscritti dalle organizzazioni sindacali che costituiscono almeno il 50% +1 della rappresentanza nel settore. Il contratto collettivo così sottoscritto è efficace nei confronti di tutti i lavoratori della categoria ed è esigibile verso tutte le organizzazioni sindacali aderenti alle confederazioni firmatarie degli accordi interconfederali. Anche per il contratto collettivo di livello aziendale gli accordi di riforma individuano meccanismi per conferire ad esso efficacia erga omnes, cioè nei confronti di tutti i lavoratori dell’impresa.

Tali meccanismi si differenziano a seconda della presenza nel contesto aziendale di Rsu o di Rsa: nel primo caso, il contratto aziendale deve essere approvato dalla maggioranza dei componenti della Rsu presente in azienda; nel secondo caso, è necessaria l’approvazione delle Rsa costituite nell’ambito delle associazioni sindacali che, singolarmente o insieme ad altre, risultino destinatarie della maggioranza delle deleghe relative ai contributi sindacali conferite dai lavoratori dell’azienda nell’anno precedente a quello in cui avviene la stipulazione.

Occorre sottolineare che, in ossequio al principio generale dell'autonomia negoziale di cui all’art. 1322 c.c., alle parti sociali è consentito non solo prorogare l'efficacia dei contratti collettivi, modificare, anche in senso peggiorativo, i pregressi inquadramenti e le pregresse retribuzioni - fermi restando i diritti quesiti dei lavoratori sulla base della precedente contrattazione collettiva – ma anche disporre in ordine alla prevalenza da attribuire, nella disciplina dei rapporti di lavoro, ad una clausola del contratto collettivo nazionale o del contratto aziendale, con possibile concorrenza delle due discipline.

La concorrenza delle due discipline, nazionale e aziendale, non rientrando nella disposizione dell'art. 2077 c.c., va risolta tenuto conto dei limiti di efficacia connessi alla natura dei contratti stipulati, atteso che il contratto collettivo nazionale di diritto comune estende la sua efficacia nei confronti di tutti gli iscritti, nell'ambito del territorio nazionale, alle organizzazioni stipulanti; il contratto collettivo aziendale estende, invece, la sua efficacia, a tutti gli iscritti o non iscritti alle organizzazioni stipulanti, purché svolgenti l'attività lavorativa nell'ambito dell'azienda.

La diretta applicazione di tale principio comporta che, i lavoratori, ai quali si applicano i contratti collettivi aziendali, possono giovarsi delle clausole dei contratti collettivi nazionali se risultano iscritti alle organizzazioni sindacali che hanno stipulato i relativi contratti collettivi .

4. Quali sono i comparti della contrattazione collettiva

L'evoluzione normativa del rapporto di lavoro dei dipendenti della pubblica amministrazione è stata caratterizzata, dopo una prima fase tendente ad avvicinare sempre di più la disciplina a quella dei rapporti di lavoro privati (c.d. “privatizzazione del pubblico impiego”), da una tendenza ad una maggiore separazione delle due discipline.

L'attuale assetto normativo del rapporto di lavoro pubblico è, pertanto, caratterizzato da una sempre maggiore prevalenza della regolamentazione legale rispetto a quella di derivazione contrattuale e da una conseguente peculiarità della disciplina relativa agli istituti più rilevanti rispetto a quella che caratterizza il rapporto di lavoro privato, come reso evidente dalle peculiari disposizioni in materia di costituzione ed estinzione del rapporto, dalla disciplina delle mansioni e dalla regolamentazione del rapporto di lavoro dirigenziale.

La relativa disciplina del pubblico impiego è contenuta nell’articolo 40 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, il quale dispone che “La contrattazione collettiva disciplina il rapporto di lavoro e le relazioni sindacali e si svolge con le modalità previste dal presente decreto”.

La norma esclude dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all'organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell'art.9, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli artt. 5 comma 2, 16 e 17, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle che l'art.2 comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n.421 riserva alla legge (a titolo esemplificativo, le responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nell'espletamento di procedure amministrative; gli organi, gli uffici, i modi di conferimento della titolarità dei medesimi; i principi fondamentali di organizzazione degli uffici; i procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al lavoro).

Un aspetto tipicamente rimesso all'esclusivo intervento della contrattazione collettiva è quello relativo all'individuazione del trattamento economico. Infatti, l'art.45 comma 1, D.Lgs. 165/2001 stabilisce che il trattamento economico fondamentale e accessorio è definito dai contratti collettivi.

Peraltro, se nel rapporto privato il datore di lavoro, nel rispetto dei minimi tabellari e del principio di non discriminazione, è libero di individuare per i propri dipendenti la retribuzione che ritiene più opportuna, nell'ambito del pubblico impiego il rapporto di lavoro si costituisce attraverso un contratto di lavoro individuale di lavoro, il quale da un lato non può prevedere trattamenti retributivi inferiori a quelli previsti dai contratti collettivi, dall'altro deve conformarsi ai principi contenuti nell'art.45 comma 2, D.Lgs. 165/2001, ossia al rispetto del principio di parità di trattamento economico dei pubblici dipendenti. In coerenza con il settore privato, la contrattazione collettiva disciplina la struttura contrattuale, i rapporti tra diversi livelli e la durata dei contratti collettivi nazionali ed integrativi.

L’aspetto maggiormente rilevante è la previsione di un unico soggetto che esercita, a livello nazionale, le attività sindacali, di negoziazione dei contratti collettivi e di assistenza delle pubbliche amministrazioni ai fini dell’uniforme applicazione dei contratti collettivi: l'ARAN - Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni.

I rappresentanti dei lavoratori, invece, relativamente alla stipula dei contratti collettivi nazionali, sono le organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto una rappresentatività non inferiore al 5%.

Infine, alla contrattazione collettiva nazionale partecipano le confederazioni alle quali siano affiliate le organizzazioni sindacali come sopra individuate. In particolare, la contrattazione collettiva nel lavoro pubblico si colloca su due piani differenti: da un lato, la contrattazione collettiva nazionale, concernente i singoli comparti e le singole aree del pubblico impiego e dall’altro, la contrattazione collettiva integrativa, posta a livello di singola amministrazione.

Per ciò che riguarda la contrattazione collettiva nazionale, esse concerne i singoli comparti ovvero le unità fondamentali della contrattazione collettiva nel pubblico impiego, che oggi sono quattro, ovverosia:

  • funzioni centrali, nel quale sono confluiti i ministeri, le agenzie fiscali, gli enti pubblici non economici e gli altri enti;
  • funzioni locali, nel quale è confluito il vecchio comparto "Regioni - autonomie locali";
  • istruzione e ricerca, nel quale sono compresi gli attuali comparti scuola, accademie e conservatori, università, enti pubblici di ricerca ed altri enti;
  • sanità, il quale comprende gli enti ed aziende dell’attuale comparto sanità. In stretto collegamento con i quattro comparti si trovano le quattro aree dirigenziali, cioè gli ambiti sui quali saranno negoziati gli specifici accordi riguardanti la dirigenza pubblica.

Come premesso, accanto alla contrattazione collettiva nazionale, le pubbliche amministrazioni possono procedere in proprio ad una contrattazione integrativa con i soggetti e le procedure, nonché sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti nazionali, nel rispetto dei vincoli fissati dai medesimi contratti e dei vincoli di bilancio e di programmazione di ciascuna amministrazione, essendo previsti, a tal fine, una serie di controlli.

Al riguardo, occorre sottolineare che, le clausole dei contratti integrativi in contrasto con i vincoli e i limiti posti dal contratto nazionale o su materie da questo non espressamente delegate o che comportino oneri non previste sono nulle e sostituite di diritto e l’eventuale superamento dei vincoli finanziari impone il recupero nella sessione negoziale successiva .

Alessia Reale

 

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