Sentenza n. 202600064/2026

Il contesto e i fatti

Il Comune di Montichiari ha proposto ricorso dinanzi al TAR Lombardia di Brescia al fine di ottenere la dichiarazione di nullità e l'annullamento di una convenzione stipulata il 14 gennaio 2022. Tale convenzione è stata sottoscritta da tre soggetti: la Prefettura di Brescia nella qualità di commissario straordinario incaricato della progettazione, dell'affidamento e dell'esecuzione delle nuove opere per il collettamento e la depurazione della sponda bresciana del Lago di Garda, l'Ufficio d'Ambito della Provincia di Brescia e la società Acque Bresciane S.r.l., gestrice della rete idrica integrata sul territorio. La controversia riguarda quindi un'infrastruttura di rilevanza collettiva: il sistema di raccolta e trattamento delle acque reflue che serve la zona del Garda bresciano, un'area di significativa importanza ambientale e urbanistica. Oltre al Comune ricorrente, hanno partecipato al giudizio anche altri comuni della provincia come intervenienti ad adiuvandum, sottintendendo che la questione affrontava aspetti di interesse diffuso relativi alla gestione dei servizi idrici locali.

Il quadro normativo

La materia rientra nel complesso sistema normativo dei servizi idrici integrati in Italia, disciplinato da una pluralità di norme riguardanti la depurazione delle acque reflue, l'affidamento dei servizi pubblici locali e la gestione delle infrastrutture ambientali. Rilevano in particolare la normativa sulla pianificazione d'ambito, il decreto legislativo 152 del 2006 in materia di tutela dell'ambiente e delle acque, nonché le disposizioni sulla disciplina dei commissari straordinari per la realizzazione delle infrastrutture strategiche. Il rapporto tra enti pubblici locali, gestori privati dei servizi idrici e sovrintendenze pubbliche è regolato da una cornice normativa che cerca di contemperare l'esigenza di efficienza gestionale con il controllo amministrativo sulla realizzazione di opere di interesse pubblico. Nel caso specifico, la convenzione impugnata rappresentava lo strumento attraverso il quale i soggetti pubblici e la società concessionaria coordinano la realizzazione e la gestione dell'infrastruttura di depurazione.

La questione giuridica

Il nucleo della controversia era se una convenzione sottoscritta tra enti pubblici e una società di gestione privata del servizio idrico integrato costituisca un atto amministrativo impugnabile dinanzi al giudice amministrativo, oppure se essa assuma natura di contratto di diritto privato, anche quando coinvolga soggetti pubblici, ricadendo pertanto sotto la giurisdizione del giudice ordinario. La questione riveste importanza generale poiché pone il problema della demarcazione tra la sfera degli atti amministrativi veri e propri e quella dei negozi giuridici a contenuto contrattuale stipulati da amministrazioni pubbliche. Inoltre, era rilevante comprendere se la qualifica della Prefettura come commissario straordinario qualificasse il suo intervento come esercizio di funzioni amministrative oppure come gestione contrattuale di rapporti economici.

La motivazione del giudice

Benché il testo della sentenza non riporti una motivazione estesa, il TAR Lombardia ha ritenuto che il ricorso fosse affetto da un vizio logico e processuale fondamentale: il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Questo significa che il collegio ha considerato che il Tribunale Amministrativo Regionale non era il foro competente per conoscere della controversia sulla validità della convenzione. Tale conclusione si basa verosimilmente sulla considerazione che la convenzione, pur coinvolgendo formalmente enti pubblici, avesse natura prevalentemente contrattuale e privatistica, ovvero che il rapporto nascente dalla convenzione fosse un rapporto obbligatorio di diritto privato sottoposto alla giurisdizione ordinaria. Il giudice amministrativo, pur potendo controllare gli atti amministrativi in senso stretto, non può pronunciarsi su controversie aventi ad oggetto contratti di diritto privato, neppure quando una delle parti sia un ente pubblico agente secondo il diritto privato.

La decisione

Il TAR Lombardia ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, con la conseguenza che la sentenza non entra nel merito della questione sostanziale e non pronuncia alcun giudizio sulla validità della convenzione impugnata. Con questa decisione, il Tribunale Amministrativo ha rimesso implicitamente le parti alla giurisdizione del giudice ordinario, qualora intendessero proseguire la controversia sulla convenzione. Le spese di lite sono state compensate tra le parti, il che significa che ciascuna sostiene le proprie spese processuali senza che alcuna sia condannata al pagamento di quelle altrui.

Massima

La giurisdizione sul contenzioso relativo alla validità di una convenzione stipulata tra enti pubblici e gestori privati di servizi pubblici appartiene al giudice ordinario quando la controversia verta sul rapporto contrattuale propriamente inteso, indipendentemente dalla qualità formale dei sottoscrittori.