Sentenza n. 202600298/2026

Il contesto e i fatti

Il Comune di Gavardo ha proposto ricorso innanzi al TAR Lombardia, sezione di Brescia, per ottenere l'annullamento di una Convenzione sottoscritta il 14 gennaio 2022 tra la Prefettura di Brescia (in rappresentanza dello Stato, esercitando il ruolo di Commissario straordinario per la progettazione e l'esecuzione delle opere di collettamento e depurazione della sponda bresciana del Lago di Garda), l'Ufficio d'Ambito della Provincia di Brescia e la società Acque Bresciane S.r.l. (gestore del servizio idrico integrato). La controversia nasce in relazione alle opere infrastrutturali per il trattamento dei reflui e il collettamento idrico nel territorio del Lago di Garda, una zona soggetta a rigidi vincoli ambientali per la tutela del bacino lacustre. Il ricorso era volto a impugnare gli effetti e la validità dell'accordo tra tali soggetti, verosimilmente per questioni riguardanti l'assetto delle responsabilità, la ripartizione dei costi o l'affidamento della gestione delle opere. Tra i difensori costituiti in giudizio figuravano rappresentanti della Prefettura, della Provincia di Brescia, dell'Ufficio d'Ambito e di Acque Bresciane S.r.l., mentre i Comuni di Lonato del Garda e Visano non si sono costituiti nel processo.

Il quadro normativo

La materia è stata disciplinata dal diritto amministrativo relativo alla gestione dei servizi idrici integrati, dal decreto legislativo 152 del 2006 (Codice dell'ambiente) e dalla legislazione nazionale e regionale in tema di depurazione delle acque. Il Commissario straordinario designato presso la Prefettura operava nel quadro delle competenze straordinarie conferitigli per accelerare la progettazione, l'affidamento e l'esecuzione delle opere per la bonifica ambientale della sponda bresciana del Lago di Garda, a fronte di esigenze di urgenza e rilevanza ambientale. L'Ufficio d'Ambito costituisce l'organismo sovracomunale competente a livello provinciale per l'organizzazione del servizio idrico integrato, mentre Acque Bresciane S.r.l. ne è il gestore. La sottoscrizione di convenzioni tra questi soggetti rientra tradizionalmente nel procedimento di affidamento della gestione del servizio e nella regolamentazione dei rapporti tra enti pubblici e gestori privati.

La questione giuridica

Il nodo controverso che il giudice amministrativo si è trovato ad affrontare è se il ricorso proposto dal Comune di Gavardo contro la Convenzione fosse effettivamente sottoposto alla giurisdizione del TAR oppure se la natura della controversia la riconduce al giudice ordinario. Si trattava di stabilire se l'impugnazione di una convenzione tra enti pubblici e una società privata per l'organizzazione e l'esecuzione di opere idriche rappresentasse una questione di diritto amministrativo (attinente cioè a poteri e funzioni amministrative) oppure una controversia di natura contrattuale e civilistica (riguardante cioè i diritti e gli obblighi nascenti da un contratto). Questa problematica riveste rilievo particolare quando la Pubblica Amministrazione agisce secondo logiche negoziali, stipulando accordi che assomigliano a contratti di diritto comune anziché emanare provvedimenti amministrativi autoritativi.

La motivazione del giudice

Il TAR ha ritenuto che il ricorso dovesse essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Ciò significa che il collegio ha valutato come la Convenzione sottoscritta dai soggetti menzionati configurasse un atto di natura prevalentemente contrattuale e civilistica, piuttosto che un provvedimento amministrativo unilaterale. Il TAR ha quindi escluso che la controversia rientrasse nel proprio ambito di cognizione, che è circoscritto alle impugnazioni di provvedimenti amministrativi e agli atti per i quali la legge espressamente attribuisce giurisdizione al giudice amministrativo. La Convenzione in questione, in quanto accordo negoziale tra più soggetti (anche se alcuni di natura pubblica), non costituiva un atto amministrativo ma piuttosto un contratto, seppur con la partecipazione di Pubbliche Amministrazioni. Questa valutazione rispecchia l'orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo il quale non tutte le attività della P.A. sono sottoposte al TAR: quando la P.A. opera in veste sostanzialmente paritaria e con atti di natura contrattuale, prevale la giurisdizione del giudice ordinario.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo di non avere giurisdizione sulla controversia. Di conseguenza, il Comune di Gavardo avrebbe dovuto impugnare la Convenzione innanzi al giudice ordinario (Tribunale civile), se riteneva di averne i diritti e gli interessi lesi. Le spese di lite sono state compensate tra tutte le parti, secondo la regola ordinaria quando il ricorso sia dichiarato inammissibile per mancanza di giurisdizione, circostanza che non consente una valutazione nel merito. La sentenza è stata pronunciata nella camera di consiglio del 4 dicembre 2025 ed è stata registrata nel sistema telematico del TAR in data 2 marzo 2026.

Massima

Sono inammissibili innanzi al TAR i ricorsi volti a impugnare convenzioni e accordi negoziati tra Pubbliche Amministrazioni e gestori di servizi pubblici, in quanto tali atti, pur coinvolgendo soggetti pubblici, conservano natura contrattuale rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario.