Sentenza n. 202600363/2026

Il contesto e i fatti

Angelo Abbate ha proposto ricorso per l'ottemperanza al giudicato formatosi sulla sentenza del Tribunale ordinario di Cremona numero 261 del 2024, nella quale il giudice civile aveva già deciso una controversia relativa alla carta del docente. La carta del docente è un contributo di natura economica destinato ai docenti della scuola italiana, che può essere utilizzato per l'acquisto di libri, la partecipazione a corsi di formazione, l'accesso a spettacoli e attività culturali. Nel primo giudizio, il Tribunale di Cremona aveva pronunciato una sentenza che diveniva definitiva, accogliendo la posizione di Angelo Abbate contro il Ministero dell'Istruzione e del Merito. Tuttavia, l'Amministrazione non stava rispettando quanto ordinato da quella sentenza ormai passata in giudicato. Di conseguenza, Abbate ha presentato il presente ricorso davanti al Tribunale Amministrativo Regionale per ottenere l'esecuzione forzata del giudicato precedente e la nomina di un commissario ad acta, quale strumento di garanzia processuale per forzare l'adempimento tardivo dell'Amministrazione.

Il quadro normativo

La controversia si collocare nel sistema della giustizia amministrativa italiana, dove il Tribunale Amministrativo Regionale ha competenza sulle questioni di ricorso per l'ottemperanza ai giudicati secondo l'articolo 114 del codice del processo amministrativo. L'ottemperanza rappresenta lo strumento processuale attraverso cui una parte può impugnare il mancato adempimento di una sentenza amministrativa passata in giudicato, cioè non più soggetta a ricorsi ordinari. La carta del docente è disciplinata da normativa nazionale in materia di stipendi e benefit accessori del personale docente della scuola pubblica, e costituisce un diritto patrimoniale che l'Amministrazione deve riconoscere secondo le modalità e i termini stabiliti dalla legge. Quando l'Amministrazione non adempie volontariamente a quanto ordinato dal giudicato, il codice del processo amministrativo prevede la possibilità di nominare un commissario ad acta, figura che agisce in sostituzione dell'Amministrazione inadempiente per dare esecuzione al giudicato.

La questione giuridica

Il punto di diritto controverso riguarda il diritto all'ottemperanza coattiva di un giudicato mediante nomina di commissario ad acta quando l'Amministrazione rimane inerte nel rispettare una sentenza passata in giudicato. La questione non verte tanto sulla legittimità della sentenza originaria del Tribunale di Cremona, quanto piuttosto sulla legittimità dell'inerzia dell'Amministrazione e sulla possibilità di ricorrere a strumenti coercitivi per forzare l'esecuzione. La controversia sottende il conflitto tra il principio di sovranità amministrativa e il dovere di rispetto dell'autorità giudiziaria: quando l'Amministrazione non esegue spontaneamente una sentenza, non può restare impunita, e il sistema processuale deve fornire rimedi effettivi. In questo caso, la questione era se il TAR avrebbe dovuto intervenire nominando un commissario ad acta per costringere il Ministero a dare esecuzione a quanto il Tribunale di Cremona aveva ordinato relativamente alla carta del docente di Angelo Abbate.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale ha valutato l'istanza di Angelo Abbate e ha ritenuto che la documentazione prodotta fosse idonea a provare l'esistenza di un giudicato non adempito. Il collegio giudicante, composto dal Presidente Mauro Pedron e dai Referendari Costanza Cappelli e Laura Marchio, ha ascoltato nella camera di consiglio del 18 febbraio 2026 i difensori delle parti e ha concluso che l'Amministrazione resistente era effettivamente inadempiente rispetto agli obblighi derivanti dalla sentenza del Tribunale di Cremona. Il TAR ha accolto il ricorso ritenendo che il rimedio dell'ottemperanza fosse proceduralmente corretto e sostanzialmente fondato, cioè che vi fosse effettivamente un giudicato non eseguito dall'Amministrazione. Il ragionamento sotteso è che il giudicato deve avere efficacia vincolante anche nei confronti dell'Amministrazione e che, qualora essa rifiuti o rinvi l'esecuzione, il sistema processuale amministrativo deve garantire coercitivamente l'adempimento mediante strumenti come il commissario ad acta. La condanna dell'Amministrazione al pagamento delle spese di lite (mille euro) riflette inoltre l'intenzione del giudice di sanzionare l'Amministrazione per la sua condotta ostruzionistica.

La decisione

Il TAR Lombardia ha accolto il ricorso di Angelo Abbate e ha ordinato all'Amministrazione (Ministero dell'Istruzione e del Merito) di eseguire la sentenza del Tribunale di Cremona relativamente alla carta del docente. L'Amministrazione è stata condannata al pagamento delle spese di lite nella misura di mille euro oltre gli accessori di legge, con distrazione in favore dell'avvocato di parte ricorrente che si è dichiarato antistatario. Inoltre, il TAR ha emanato l'ordine di esecuzione della sentenza e, come riportato nell'esito finale, ha nominato un commissario ad acta, figura che agirà in luogo dell'Amministrazione inadempiente per dare concreta esecuzione alle prescrizioni della sentenza del Tribunale di Cremona. La nomina del commissario ad acta rappresenta il rimedio più severo disponibile nel codice del processo amministrativo contro l'inerzia amministrativa.

Massima

Quando l'Amministrazione persiste nell'inadempimento di una sentenza passata in giudicato, il Tribunale Amministrativo Regionale può ordinare l'esecuzione coattiva mediante nomina di commissario ad acta per dare effettività al giudicato stesso, condannando l'Amministrazione al pagamento delle spese di lite.