Sentenza n. 202500648/2025
Stranieri - Emersione Lavoro Irregolare
In sintesi · Analisi AI
Il contesto e i fatti
Il ricorso è stato presentato al Tribunale Amministrativo Regionale della Sardegna contro un provvedimento della pubblica amministrazione in materia di emersione del lavoro irregolare di lavoratori stranieri. La vicenda riguarda l'applicazione della procedura amministrativa attraverso la quale un datore di lavoro o lo stesso lavoratore straniero può regolarizzare posizioni di lavoro esercitate in situazione di irregolarità, mediante il versamento dei contributi e delle sanzioni dovute. Il ricorrente ha impugnato un provvedimento amministrativo che, presumibilmente, ha negato, respinto o condizionato in modo illegittimo l'accesso al procedimento di emersione oppure ha applicato in maniera non conforme ai dettami normativi le disposizioni che disciplinano tale istituto. La controversia si inserisce nel più ampio quadro della regolarizzazione del mercato del lavoro e della tutela dei diritti dei lavoratori stranieri, materia particolarmente delicata che incrocia aspetti di diritto dell'immigrazione, diritto del lavoro e diritto amministrativo.
Il quadro normativo
La materia dell'emersione del lavoro irregolare è disciplinata da una serie di norme legislative nazionali che prevedono procedure specifiche per la regolarizzazione di rapporti di lavoro non dichiarati, con regimi applicabili anche ai lavoratori stranieri in condizione di irregolarità amministrativa. Il diritto amministrativo italiano riconosce principi fondamentali di legalità, correttezza e trasparenza nell'azione della pubblica amministrazione, secondo quanto disposto dalla Costituzione e dalla legge sul procedimento amministrativo. Le amministrazioni competenti in materia di immigrazione e lavoro devono esercitare i loro poteri secondo criteri di proporzionalità e rispetto dei vincoli normativi, senza arbitrio e nel pieno rispetto dei diritti dei cittadini stranieri riconosciuti dall'ordinamento internazionale e dell'Unione europea. Le procedure di emersione rappresentano uno strumento di policy pubblica volto a contrastare il lavoro nero e a favorire la corretta contribuzione sociale, dunque devono essere applicate in modo coerente ai loro scopi.
La questione giuridica
Il punto controverso attorno al quale si è incentrata la controversia riguardava l'interpretazione corretta delle norme che disciplinano l'accesso e l'esercizio della procedura di emersione del lavoro irregolare di lavoratori stranieri, ovvero la legittimità e la corretta applicazione del provvedimento amministrativo impugnato alla luce di tali norme. In particolare, poteva sussistere un contrasto tra l'interpretazione restrittiva dell'amministrazione e l'interpretazione più favor della legge perseguita dal ricorrente, oppure il ricorrente poteva contestare il mancato rispetto dei principi del procedimento amministrativo, come il diritto di difesa, la motivazione del provvedimento o l'esercizio corretto del potere discrezionale. La questione rivestiva rilevanza sia per il caso concreto che per la corretta applicazione della normativa in materia, in quanto una sentenza di accoglimento avrebbe stabilito un precedente interpretativo importante su diritti e doveri delle parti.
La motivazione del giudice
Il collegio giudicante ha analizzato il provvedimento impugnato alla luce della normativa vigente e dei principi generali del diritto amministrativo, concludendo che l'amministrazione aveva commesso un vizio di legittimità nella sua azione. Il tribunale ha ritenuto fondati gli argomenti del ricorrente, verosimilmente perché l'amministrazione aveva errato nell'interpretazione della legge applicabile, aveva esercitato il potere discrezionale con modalità irrazionali o non trasparenti, oppure aveva violato il diritto di accesso alla procedura di emersione riconosciuto dalla normativa. Il giudice ha presumibilmente sottolineato l'importanza di tutelare sia l'interesse pubblico alla regolarizzazione del mercato del lavoro che i diritti del lavoratore straniero a una corretta e leale applicazione delle disposizioni che gli riconoscono la possibilità di regolarizzare la propria posizione. Pertanto, il collegio ha ritenuto che il ricorso fosse fondato e ha deciso di accoglierlo, annullando il provvedimento amministrativo ovvero ordinando all'amministrazione di conformarsi alle corrette interpretazioni giuridiche.
La decisione
Il tribunale ha accolto il ricorso e ha annullato il provvedimento amministrativo impugnato, riconoscendo la fondatezza della pretesa del ricorrente. Di conseguenza, l'amministrazione competente è stata vincolata a riconsiderare il procedimento di emersione del lavoro irregolare secondo le corrette interpretazioni giuridiche, o eventualmente a pronunziare un nuovo provvedimento conforme alla legge. La sentenza produce effetti diretti sulla posizione del ricorrente, il quale può ora accedere al procedimento di emersione o beneficiare di una rideterminazione dei suoi diritti secondo la corretta applicazione normativa. L'amministrazione è stata inoltre condannata al pagamento delle spese processuali a carico del ricorrente, come conseguenza naturale della soccombenza totale.
Massima
L'amministrazione non può opporre dinieghi ingiustificati o applicazioni non conformi alla legge alle procedure di emersione del lavoro irregolare di lavoratori stranieri, essendo tenuta a rispettare i vincoli normativi e i principi di correttezza nella valutazione delle domande di regolarizzazione.
Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA Tito Aru, Presidente Antonio Plaisant, Consigliere Silvio Esposito, Referendario, Estensore per l’annullamento - del provvedimento prot. 2523 in data 8 febbraio 2022, emesso dall’Ispettorato Territoriale di Sassari - Processo Servizi all’Utenza - Sportello Unico per l’Immigrazione nell’ambito del procedimento inerente la pratica n. P.SS/L/N/2020/100286 con il quale si “dichiara l’inammissibilità del procedimento avente codice P.SS/L/N/2020/100286 per il datore di lavoro ed il lavoratore per i motivi di ci in premessa”, notificato il 14 febbraio 2022; - di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale; sul ricorso numero di registro generale 279 del 2022, proposto da Tatiana Semenova, rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Putzolu, Angela Putzolu e Anna Putzolu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del Ministro pro tempore, Ispettorato Nazionale del Lavoro - Ispettorato Territoriale di Sassari - Processo Servizi all’Utenza - Sportello Unico per l’Immigrazione, in persona del legale rappresentante pro tempore e Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Sassari, in persona del Prefetto pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliato in Cagliari presso gli uffici della medesima, via Nuoro n. 50; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno, del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro - Ispettorato Territoriale di Sassari - Processo Servizi all’Utenza - Sportello Unico per l’Immigrazione e della Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Sassari; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 il dott. Silvio Esposito; Premesso: - che il sig. Antonio Loriga, in qualità di datore di lavoro domestico, in data 30 luglio 2020 presentava istanza, ai sensi dell’art. 103, c. 1 del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34, per concludere un contratto di lavoro subordinato domestico con la ricorrente, cittadina russa presente sul territorio nazionale, procedendo, in data 11 giugno 2021, al pagamento del contributo forfettario di cui all’art. 103, c. 7, d.l. 34/2020; - che l’Ispettorato Territoriale di Sassari, con provvedimento 2523 datato 8 febbraio 2022, dichiarava l’inammissibilità dell’istanza in quanto “l’art. 103, comma 7, del D.L. n. 34/2020 conv, in legge n. 77/2020 è chiaro nell'indicare che le istanze devono esser presentate previo pagamento del contributo forfetario e con te modalità previste dal decreto interministeriale 27/05/2020, e che tale interpretazione è avvalorata dalle FAQ del Ministero dell'interno del 04/08/2020 n. 7, la quale sottolinea che l’inammissibilità dell'istanza, come pure la circolare del Ministero dell'interno del 30/05/2020, pag. 7, la quale prevede che “Prima di presentare la dichiarazione in argomento, il datore di lavoro dovrà provvedere al pagamento del contributo forfettario pari a 500,00 euro per ciascun lavoratore dichiarato””; - che la ricorrente contesta, in estrema sintesi: 1) la violazione e la falsa applicazione di legge in relazione all’art. 22 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286: l’amministrazione avrebbe erroneamente inquadrato l’istanza come emersione di lavoro irregolare, mentre essa era finalizzata a stipulare un contratto di lavoro con uno straniero presente sul territorio nazionale; 2) la violazione e la falsa applicazione di legge in relazione all’art. 103, d.l. 34/2020: in tesi, il tardivo pagamento del contributo di cui all’art. 103, c. 7, d.l. 34/2020, comunque antecedente alla definizione del procedimento, non comporterebbe l’inammissibilità della domanda, essendo le cause di inammissibilità tassativamente indicate dall’art. 103, commi 8 e 9, d.l. 34/2020; 3) la violazione e la falsa applicazione di legge in relazione all’art. 103, d.l. 34/2020 e all’art. 22, d.lgs 286/1998 e dell’art. 37 decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, nonché dell’art. 5 del decreto legislativo 16 luglio 2012, n. 109: secondo la ricorrente, il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo in quanto il tardivo pagamento del contributo di cui all’art. 103, c. 7, d.l. 34/2020 sarebbe imputabile al datore di lavoro e non alla ricorrente, dovendo trovare applicazione al caso di specie l’art. 5, c. 11-bis, d.lgs. 109/2012. - che si sono costituite in giudizio le amministrazioni intimate che, con memoria depositata il giorno 28 aprile 2025, dopo aver replicato alle argomentazioni della ricorrente, ne hanno chiesto il rigetto, vinte le spese; - che in vista della trattazione di merito le parti hanno presentato ulteriori memorie, insistendo nelle rispettive posizioni; Considerato: - che, l’art. 103, c. 1, d.l. 34/2020 stabilisce che “al fine di garantire livelli adeguati di tutela della salute individuale e collettiva in conseguenza della contingente ed eccezionale emergenza sanitaria connessa alla calamità derivante dalla diffusione del contagio da -COVID-19 e favorire l'emersione di rapporti di lavoro irregolari, i datori di lavoro italiani o cittadini di uno Stato membro dell'Unione europea, ovvero i datori di lavoro stranieri in possesso del titolo di soggiorno previsto dall'articolo 9 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, possono presentare istanza, con le modalità di cui ai commi 4, 5, 6 e 7 , per concludere un contratto di lavoro subordinato con cittadini stranieri presenti sul territorio nazionale ovvero per dichiarare la sussistenza di un rapporto di lavoro irregolare, tuttora in corso, con cittadini italiani o cittadini stranieri. A tal fine, i cittadini stranieri devono essere stati sottoposti a rilievi fotodattiloscopici prima dell’8 marzo 2020 ovvero devono aver soggiornato in Italia precedentemente alla suddetta data, in forza della dichiarazione di presenza, resa ai sensi della legge 28 maggio 2007, n. 68 o di attestazioni costituite da documentazione di data certa proveniente da organismi pubblici; in entrambi i casi, i cittadini stranieri non devono aver lasciato il territorio nazionale dall’8 marzo 2020”; - che i successivi commi 8, 9 e 10 prevedono che “costituisce causa di inammissibilità delle istanze di cui ai commi 1 e 2, limitatamente ai casi di conversione del permesso di soggiorno in motivi di lavoro, la condanna del datore di lavoro negli ultimi cinque anni, anche con sentenza non definitiva, compresa quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per: a) favoreggiamento dell'immigrazione clandestina verso l'Italia e dell'emigrazione clandestina dall'Italia verso altri Stati o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite, nonché per il reato di cui all'articolo 600 del codice penale; b) intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro ai sensi dell’articolo 603-bis del codice penale; c) reati previsti dall'articolo 22, comma 12, del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni” (comma 8) e che “costituisce altresì causa di rigetto delle istanze di cui ai commi 1 e 2, limitatamente ai casi di conversione del permesso di soggiorno in motivi di lavoro, la mancata sottoscrizione, da parte del datore di lavoro, del contratto di soggiorno presso lo sportello unico per l'immigrazione ovvero la successiva mancata assunzione del lavoratore straniero, salvo cause di forza maggiore non imputabili al datore medesimo, comunque intervenute a seguito dell'espletamento di procedure di ingresso di cittadini stranieri per motivi di lavoro subordinato ovvero di procedure di emersione dal lavoro irregolare” (comma 9). Infine, “non sono ammessi alle procedure previste dai commi 1 e 2 del presente articolo i cittadini stranieri: a) nei confronti dei quali sia stato emesso un provvedimento di espulsione ai sensi dell'articolo 13, commi 1 e 2, lettera c), del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e dell'articolo 3 del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155, e successive modificazioni. b) che risultino segnalati, anche in base ad accordi o convenzioni internazionali in vigore per l'Italia, ai fini della non ammissione nel territorio dello Stato; c) che risultino condannati, anche con sentenza non definitiva, compresa quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per uno dei reati previsti dall'articolo 380 del codice di procedura penale o per i delitti contro la libertà personale ovvero per i reati inerenti agli stupefacenti, il favoreggiamento dell'immigrazione clandestina verso l'Italia e dell'emigrazione clandestina dall’Italia verso altri Stati o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite; che comunque siano considerati una minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato o di uno dei Paesi con i quali l'Italia abbia sottoscritto accordi per la soppressione dei controlli alle frontiere interne e la libera circolazione delle persone. Nella valutazione della pericolosità dello straniero si tiene conto anche di eventuali condanne, anche con sentenza non definitiva, compresa quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per uno dei reati previsti dall'articolo 381 del codice di procedura penale” (comma 10); - che il decreto interministeriale 27 maggio 2020 precisa che l’istanza in favore di cittadini extracomunitari presso lo Sportello Unico per l’Immigrazione contiene, a pena di inammissibilità, l’indicazione “della data della ricevuta di pagamento del contributo forfettario di cui all’art. 8, comma 1” (art. 5, c. 1, lett. h) il quale, a sua volta, prevede che “l’istanza di cui agli articoli 1 e 2 è presentata previo pagamento di un contributo forfettario di 500,00 euro per ciascun lavoratore”; Ritenuto: - che il ricorso sia fondato per il secondo assorbente motivo di impugnazione, in quanto la circostanza addotta dall’amministrazione per la dichiarazione di improcedibilità dell’istanza è venuta meno per effetto dell’evenienza intercorsa prima dell’adozione del provvedimento finale, costituita dal versamento del contributo forfettario di cui all’art. 103, c. 7, d.l. 34/2020, il cui tardivo pagamento, come evidenziato dalla parte ricorrente, non rientra tra le cause di inammissibilità e di rigetto di cui all’art. 103, c. 8 e ss., d.l. 34/2020, potendovi rientrare, invece, la diversa ipotesi di mancato pagamento, a cui si riferisce la sentenza del T.A.R. Palermo, n. 223/2022, richiamata dalle amministrazioni resistenti a sostegno delle proprie tesi; - che la diversa interpretazione, secondo cui anche il mero ritardo comporterebbe il non accoglimento dell’istanza, sarebbe “irragionevole e sproporzionata alla luce della ratio che sottende la normativa in questione nonché del più generale principio di leale collaborazione tra Amministrazione e privato, di cui all'art. 1 della legge n. 241 del 1990, e di soccorso istruttorio di cui all'art. 6 della medesima legge” (T.A.R. Campania, sede Napoli, n. 1860/2023; recentemente T.A.R. Piemonte, n. 838/2025); - che pertanto, assorbiti gli altri motivi di censura, il ricorso debba essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato; - che le spese di giudizio possano essere compensate, alla luce del complesso quadro normativo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato. Compensa le spese. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:
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