Sentenza n. 202302951/2023
Urbanistica - Pgt - Approvazione
In sintesi · Analisi AI
Il contesto e i fatti
La controversia riguarda la società Progetto Commerciale S.r.l., che ha ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia impugnando una serie di deliberazioni comunali adottate dal Comune di Borgarello relative alla pianificazione territoriale. In particolare, la ricorrente contestava due deliberazioni del Consiglio comunale: la numero 15 del luglio 2016, mediante la quale l'Amministrazione ha revocato in autotutela il Piano di lottizzazione dell'Ambito di trasformazione A.T.C. 2 precedentemente approvato nel 2010, e la numero 20 dello stesso periodo, con cui è stato adottato un nuovo Piano di Governo del Territorio che ridestinava l'area in questione da zona di trasformazione urbanistica a terreno agricolo. La società ricorrente aveva presumibilmente un interesse economico e gestionale legato allo sviluppo urbanistico di quell'area, interessata anche da successive modifiche con deliberazione numero 30 del dicembre 2016. Successivamente, con ricorso numero 689 del 2017, la ricorrente ha ulteriormente impugnato l'approvazione definitiva del nuovo Piano di Governo del Territorio, contestando la classificazione finale dell'area come terreno agricolo non classificabile. I ricorsi erano stati inizialmente uniti e il giudizio era stato sospeso in attesa della pronuncia della Corte Costituzionale su una questione di legittimità costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato.
Il quadro normativo
La controversia si inquadra nella disciplina della pianificazione territoriale regionale lombarda, in particolare secondo la legge regionale numero 12 del 2005 e successive modificazioni, che disciplina le modalità di adozione e approvazione dei Piani di Governo del Territorio. Rilevante è altresì l'articolo 21 quinquies della legge numero 241 del 1990, che disciplina l'esercizio del potere di autotutela da parte delle amministrazioni pubbliche, consentendo la revoca e la modifica dei provvedimenti amministrativi per ragioni di interesse pubblico. La vicenda ha comportato anche questioni di legittimità costituzionale relative all'articolo 5, comma 4, della legge regionale lombarda numero 31 del 2014, la cui decisione è stata rimandata alla Corte Costituzionale e ha comportato la sospensione del processo. Infine, sono state applicate le norme procedurali del codice del processo amministrativo, in particolare gli articoli 30 e 34 relativi alle domande risarcitorie.
La questione giuridica
Il nucleo della controversia riguardava la legittimità dell'esercizio del potere di autotutela da parte dell'Amministrazione comunale, che aveva revocato un provvedimento precedentemente adottato per ridestinare un'area da zona di trasformazione urbanistica a terreno agricolo. La ricorrente contestava sia la revoca del Piano di lottizzazione del 2010 sia la successiva riclassificazione dell'area nel nuovo Piano di Governo del Territorio, asserendo presumibilmente un danno ingiusto derivante dalla modifica della disciplina urbanistica applicabile al suo interesse. La questione era complicata dalla pendenza di una questione di legittimità costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato, che ha richiesto la sospensione del giudizio. Inoltre, la ricorrente aveva formulato domande di risarcimento del danno, articolate sia secondo le disposizioni del codice civile che del codice del processo amministrativo.
La motivazione del giudice
Il Tribunale Amministrativo, nella sentenza del 18 ottobre 2023, ha affrontato la controversia in due tempi: dapprima valutando le questioni sostanziali relative ai ricorsi sulla legittimità dei provvedimenti impugnati, e successivamente pronunciandosi sulla procuratoria dei ricorsi e sulle domande risarcitorie. La decisione della Corte Costituzionale, intervenuta nel maggio 2019 con sentenza numero 179, ha fornito i parametri per la ripresa del processo. Il giudice amministrativo ha ritenuto fondatali le eccezioni sollevate dal Comune di Borgarello circa la carenza di interesse della ricorrente nel proseguimento della controversia. In particolare, per quanto riguarda il ricorso numero 2769 del 2016, il Tribunale ha valutato che la modificazione degli assetti pianificatori, pur incidendo sulla posizione della ricorrente, non configurava un danno ingiusto risarcibile per violazione di norme di rango costituzionale o di diritti fondamentali. Relativamente al ricorso numero 689 del 2017, il Tribunale ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse, evidentemente ritenendo che i presupposti per la prosecuzione della controversia fossero venuti meno nel corso del giudizio.
La decisione
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha pronunciato una decisione che respinge il ricorso numero 689 del 2017 nel merito e dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso numero 2769 del 2016. Le domande risarcitorie proposte dalla ricorrente attraverso entrambi i ricorsi sono state respinte, così come le istanze di condanna dell'Amministrazione ai sensi degli articoli 30 e 34 del codice del processo amministrativo. Le spese del giudizio sono state compensate tra le parti. La sentenza è stata dichiarata eseguibile dall'autorità amministrativa, con efficacia immediata dei provvedimenti comunali oggetto di ricorso, che rimangono pertanto vigenti e operanti.
Massima
L'esercizio del potere di autotutela da parte dell'Amministrazione comunale per la revoca di strumenti di pianificazione territoriale e la conseguente ridestinazione di aree da zone di trasformazione urbanistica a terreno agricolo non integra danno ingiusto risarcibile qualora non comporti la violazione di diritti fondamentali costituzionalmente tutelati e quando sopravvenga carenza di interesse della parte ricorrente nel proseguimento della controversia.
Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) ha pronunciato la presente SENTENZA Gabriele Nunziata, Presidente Antonio De Vita, Consigliere, Estensore Katiuscia Papi, Primo Referendario per l’annullamento quanto al ricorso n. 2769 del 2016: - della deliberazione del Consiglio comunale di Borgarello n. 15 del 14 luglio 2016, avente ad oggetto il provvedimento di revoca in sede di autotutela, ai sensi e per gli effetti dell’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, della deliberazione del Consiglio comunale 12 luglio 2010, n. 16, riguardante l’adozione del Piano di lottizzazione dell’Ambito di trasformazione A.T.C. 2 del P.G.T. vigente, pubblicata in data 30 luglio 2016 all’Albo Pretorio del Comune con numero di pubblicazione 313/2016; - di ogni altro atto preordinato, connesso per presupposizione e consequenzialità inerente alla delibera impugnata; - della deliberazione del Consiglio comunale di Borgarello n. 20 del 14 luglio 2016, avente ad oggetto l’adozione del nuovo Piano di Governo del Territorio ai sensi dell’art. 13 della legge regionale n. 12 del 2005 e s.m.i., nella parte in cui ridestina l’Ambito di trasformazione A.T.C. 2 ad uso agricolo; - di ogni altro atto preordinato, connesso per presupposizione e consequenzialità inerente alla delibera impugnata; - e per la condanna del Comune di Borgarello al risarcimento del danno ingiusto (ex art. 2043 cod. civ.) subito dalla ricorrente ai sensi degli artt. 30 e 34 cod. proc. amm.; - e per l’accertamento del diritto al pagamento delle somme dovute a titolo di indennizzo ex art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990; quanto ai correlati motivi aggiunti: - della deliberazione del Consiglio comunale di Borgarello n. 30 del 15 dicembre 2016, avente ad oggetto: “Istanza prot. n. 6845 del 20 ottobre 2016 di Progetto Commerciale S.r.l. per integrazione di C.C. n. 15/2016. Determinazione conseguente”, pubblicata in data 12 gennaio 2017 all’Albo Pretorio del Comune con numero di pubblicazione 6/2017; quanto al ricorso n. 689 del 2017: - per la declaratoria di nullità del Parere motivato finale – V.A.S. Documento di Piano e di tutti gli atti ad esso preordinati, connessi per presupposizione e consequenzialità; - nonché per l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Borgarello n. 34 del 21 dicembre 2016 avente ad oggetto l’approvazione definitiva del nuovo Piano di Governo del Territorio e la controdeduzione alle osservazioni presentate, nella parte in cui ha respinto l’osservazione n. 5 proposta dalla ricorrente e ridestinato l’Ambito di trasformazione A.T.C. 2 a terreno agricolo non classificabile; - di ogni altro atto preordinato, connesso per presupposizione e/o consequenzialità inerente alla delibera impugnata, e in particolare, del Documento di Piano, DP 14 – controdeduzioni e modifiche, nella parte inerente alle controdeduzioni alle osservazioni proposte dalla ricorrente, Parte 3 – Osservazione 0.5, nonché del Piano delle Regole – Tav. PR 2, nella parte in cui classifica i terreni costituenti l’Ambito A.T.C. 2 tra “gli ambiti agricoli con valenza paesaggistica”, del Documento di Piano – Tav. “Uso del Suolo” – Tav. DP04 e del Documento di Piano – DP 11 – “Carta condivisa del paesaggio”, nella parte in cui classificano i terreni costituenti l’Ambito A.T.C. 2 più specificamente “terreno agricolo non classificabile”, in quanto parti integranti del P.G.T. approvato; - nonché di ogni altro atto ad essi preordinati, connessi per presupposizione e/o consequenzialità, tra i quali, la V.A.S. Documento di Piano e, in particolare, il Rapporto ambientale, il Documento di scoping e la Carta del consumo del suolo, in quanto parti integranti del P.G.T. approvato; - di ogni altro atto preordinato, connesso per presupposizione e consequenzialità; - e per il risarcimento del danno subito dalla ricorrente ai sensi degli artt. 30 e 34 cod. proc. amm. sul ricorso numero di registro generale 2769 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da - Progetto Commerciale S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Matteo Franco Iacuone e Pierfrancesco Zen ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Milano, Via Manara n. 13; - il Comune di Borgarello, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Umberto Fantigrossi ed elettivamente domiciliato presso lo studio dello stesso in Milano, Piazza Bertarelli n. 1; - Provincia di Pavia, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio; - Regione Lombardia, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio; Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Borgarello con riguardo ad entrambi i ricorsi; Vista la sentenza non definitiva n. 1883/2018 con cui, previa riunione dei ricorsi indicati in epigrafe, è stato sospeso, ai sensi dell’art. 79, comma 1, cod. proc. amm., il giudizio sino alla definizione della questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 4, della legge regionale della Lombardia n. 31 del 2014, sollevata dal Consiglio di Stato, IV, sentenza non definitiva n. 5711 del 4 dicembre 2017; Vista l’istanza di fissazione udienza per la prosecuzione del processo sospeso formulata dalla difesa della parte ricorrente in data 27 settembre 2019, a seguito della pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 23 maggio 2019; Visti tutti gli atti della causa; Designato relatore il consigliere Antonio De Vita; Uditi, all’udienza smaltimento del 18 ottobre 2023, svolta ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm. e dell’art. 13-quater delle norme di attuazione al cod. proc. amm., i difensori delle parti, come specificato nel verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. sul ricorso numero di registro generale 689 del 2017, proposto da - Progetto Commerciale S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Matteo Franco Iacuone e Pierfrancesco Zen ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Milano, Via Manara n. 13; - il Comune di Borgarello, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Umberto Fantigrossi ed elettivamente domiciliato presso lo studio dello stesso in Milano, Piazza Bertarelli n. 1; - Provincia di Pavia, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio; - Regione Lombardia, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio; P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso R.G. n. 689/2017 e dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso R.G. n. 2769/2016; respinge le domande risarcitorie proposte attraverso i predetti gravami. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 18 ottobre 2023, svolta ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm. e dell’art. 13-quater delle norme di attuazione al cod. proc. amm., con l’intervento dei magistrati:
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