Sentenza n. 202300568/2023

Il contesto e i fatti

La Provincia Lombardo Veneta dell'Ordine Ospedaliero San Giovanni di Dio Fatebenefratelli, una struttura ospedaliera privata accreditata in Lombardia, ha proposto ricorso avanti al TAR Lombardia per impugnare una serie di atti della Regione Lombardia e dell'Agenzia di Tutela della Salute dell'Insubria relativi all'allocazione delle risorse per l'anno 2018. In particolare, la ricorrente contestava la Deliberazione della Giunta Regionale n. XI/125 del 14 maggio 2018, che aveva ridotto il budget per l'erogazione delle prestazioni di specialistica ambulatoriale, riducendo altresì la quota di risorse assegnata alla ricorrente dal 97% al 95% del finanziato dell'anno precedente. La riduzione era stata disposta in conseguenza della decisione regionale di allocare il 2% delle risorse disponibili per la "presa in carico" dei pazienti cronici nel contesto delle attività di specialistica ambulatoriale. La ricorrente aveva sottoscritto il relativo contratto integrativo con l'ATS dell'Insubria il 31 maggio 2018, contestandone però la validità nella successiva azione amministrativa. Il ricorso, iscritto al numero 1971 del 2018, è rimasto pendente presso il TAR per un periodo di circa cinque anni, fino alla decisione del 22 febbraio 2023.

Il quadro normativo

La controversia si inserisce nel complesso quadro normativo che governa l'organizzazione del Servizio Sanitario Nazionale e l'allocazione delle risorse regionali per le prestazioni sanitarie. In particolare, rilevano le disposizioni relative ai poteri della Giunta Regionale in materia di programmazione sanitaria e di finanziamento delle strutture erogatrici di prestazioni sanitarie, sia pubbliche che private accreditate. Il caso riguarda specificamente i criteri e le modalità attraverso i quali la Regione Lombardia ha ripartito le risorse per le attività di specialistica ambulatoriale, nella loro dimensione di negoziazione contrattuale tra l'Agenzia di Tutela della Salute e le strutture ospedaliere. Le deliberazioni impugnate, in particolare la D.G.R. n. X/7600/2017 e la successiva D.G.R. n. XI/125/2018, rappresentavano l'esercizio dei poteri di programmazione e finanziamento attribuiti alla Regione dalla normativa statale e regionale in materia di sanità. La fattispecie evidenzia la tensione tra il potere amministrativo di ridefinire periodicamente gli equilibri di allocazione risorse e gli interessi economici delle strutture sanitarie già finanziate secondo criteri precedenti.

La questione giuridica

Il nucleo della controversia riguardava la legittimità della decisione regionale di sottrarre il 2% delle risorse inizialmente destinate alle prestazioni di specialistica ambulatoriale per assegnarlo alla "presa in carico" dei pazienti cronici, con conseguente riduzione percentuale della quota destinata alla ricorrente. La ricorrente contestava tanto il merito della scelta allocativa regionale, quanto la legittimità della modalità con la quale la riduzione era stata implementata nei confronti delle strutture già finanziate. In particolare, la questione verteva su se una struttura ospedaliera ospedaliera accreditata avesse il diritto a una sorta di stabilità e continuità nella quota di finanziamento, oppure se la Regione potesse liberamente rideterminare l'allocazione delle risorse sulla base di nuove priorità di sanità pubblica. La complessità risiedeva inoltre nel fatto che la riduzione si era concretizzata mediante un contratto integrativo che la ricorrente aveva sottoscritto sotto protesta, generando questioni sulla validità del consenso e sulla causa delle obbligazioni contrattuali così modificate.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo ha affrontato la causa in camera di consiglio, secondo le modalità procedurali semplificate previste per le controversie amministrative di minor complessità. Tuttavia, nel corso del procedimento, intercorso per un lasso di tempo considerevole (dal 2018 al 2023), la situazione concreta sottesa al ricorso aveva subito mutamenti significativi. Il giudice ha rilevato che la ricorrente aveva perso l'interesse sostanziale a ottenere l'annullamento dei provvedimenti impugnati, poiché il 2018 era ormai un esercizio finanziario concluso e gli effetti economici della riduzione si erano già interamente prodotti. La circostanza che il ricorso riguardava provvedimenti e contratti relativi a un anno solare specifico e definitivamente trascorso rendeva il ricorso privo di utilità pratica sotto il profilo della realizzazione di diritti o della riduzione di situazioni giuridiche sfavorevoli della ricorrente. Il decorso del tempo, unito alla definitività dell'esercizio finanziario controverso, aveva comportato una sopravvenuta carenza di interesse alla prosecuzione della lite.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha dichiarato improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse. Questa decisione comportava l'estinzione della lite senza alcun pronunciamento nel merito della fondatezza delle pretese della ricorrente, non entrando dunque nel giudizio sulla legittimità dei provvedimenti amministrativi impugnati. Le spese del giudizio sono state compensate tra le parti, secondo la disciplina ordinaria delle liti amministrative. La sentenza, resa esecutiva per ordine del collegio giudicante, ha definitivamente chiuso il procedimento amministrativo, impedendo alla ricorrente di ottenere qualsiasi pronunciamento sulle questioni di diritto sottoposte al giudice.

Massima

Quando il ricorso amministrativo versi su provvedimenti relativi a un determinato esercizio finanziario ormai concluso e gli effetti economici della controversia si siano completamente esauriti, il tribunale amministrativo può dichiarare improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse concreto della parte ricorrente. Testo integrale completo della sentenza Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Quarta, composto da Gabriele Nunziata Presidente, Antonio De Vita Consigliere Estensore e Katiuscia Papi Primo Referendario, ha pronunciato la presente sentenza sul ricorso numero 1971 del 2018 proposto dalla Provincia Lombardo Veneta dell'Ordine Ospedaliero San Giovanni di Dio Fatebenefratelli, rappresentata dagli Avvocati Giustino Ciampoli, Francesco Bellocchio e Maria Silvia Ciampoli, contro la Regione Lombardia rappresentata dagli Avvocati Sabrina Gallonetto e Annalisa Santagostino, nonché contro l'Agenzia di Tutela della Salute dell'Insubria e l'Azienda Socio Sanitaria Territoriale dei Sette Laghi. Il ricorso impugnava la Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. XI/125 datata 14 maggio 2018, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia supplemento n. 20 del 17 maggio 2018, nella parte in cui ha determinato il budget regionale per la presa in carico dei pazienti cronici nel 2% delle risorse assegnate dalla D.G.R. n. X/7600/2017 per la negoziazione delle attività di specialistica ambulatoriale, disponendo una corrispondente riduzione da assegnare per tali attività alle strutture erogatrici. In subordine, la ricorrente impugnava la Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/7600/2017 nella parte relativa allo scorporo di budget per le prestazioni effettuate dai soggetti presi a carico, nonché la delibera di approvazione dell'ATS dell'Insubria del Contratto integrativo stipulato con la ricorrente il 31 maggio 2018 per l'erogazione di prestazioni di ricovero e specialistica ambulatoriale presso l'Ospedale Classificato Sacra Famiglia, nella parte in cui aveva ridotto la quota di risorse assegnata dal 97% al 95% del finanziato per l'anno 2017. La ricorrente chiedeva altresì l'accertamento della nullità e della caducazione del contratto sottoscritto in data 31 maggio 2018. All'udienza di smaltimento del 22 febbraio 2023, svolta secondo le modalità di camera di consiglio previste dall'articolo 87 comma 4-bis del codice del processo amministrativo e dall'articolo 13-quater delle norme di attuazione, il Tribunale ha acquisito le deduzioni della parte ricorrente. Nel corso del procedimento, che si era protratto dal 2018 fino al 2023, il Tribunale ha rilevato che la ricorrente era venuta a perdere l'interesse concreto alla pronuncia richiesta, in quanto il 2018 era ormai un esercizio finanziario completamente trascorso e gli effetti della riduzione allocativa si erano interamente prodotti e consumati nel tempo. La carenza di interesse, sopravvenuta nel corso della lite, ha determinato l'improcedibilità del ricorso secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa, che riconduce a causa di estinzione della controversia tutte quelle fattispecie nelle quali, per circostanze sopravvenute, viene meno il vantaggio che il ricorrente potrebbe ricavare da un accoglimento della domanda. Pertanto, il Tribunale ha dichiarato improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, disponendo la compensazione delle spese di giudizio e ordinando che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. La sentenza è stata sottoscritta in Milano nella camera di consiglio del 22 febbraio 2023 dai magistrati componenti il collegio.