Sentenza n. 202300559/2023

Il contesto e i fatti

La Cittadella Sociale S.r.l., struttura privata di ricovero e cura accreditata con il servizio sanitario regionale, ha impugnato una serie di atti della Regione Lombardia e dell'Agenzia di Tutela della Salute di Pavia finalizzati a ridurre il finanziamento destinato all'erogazione di prestazioni di specialistica ambulatoriale nel corso dell'anno 2018. In particolare, la ricorrente ha contestato la riduzione della quota di risorse assegnate per tali prestazioni dal 97% al 95% del finanziato riferito all'anno 2017, riduzione operata in applicazione della Deliberazione della Giunta Regionale numero XI/125 del 14 maggio 2018. Tale deliberazione aveva previsto l'allocazione del 2% delle risorse regionali destinate alla specialistica ambulatoriale per la "presa in carico" dei pazienti cronici, determinando così una contrazione degli importi disponibili per le strutture erogatrici come la ricorrente. La controversia nasceva dal conflitto tra l'esigenza regionale di finanziare nuovi programmi di assistenza ai pazienti cronici e l'impatto economico negativo subito dalle strutture che erogavano già tali prestazioni all'interno del sistema sanitario lombardo.

Il quadro normativo

La materia del finanziamento delle prestazioni sanitarie ambulatoriali e dell'allocazione delle risorse regionali del Servizio Sanitario Nazionale rientra nella competenza legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, disciplinata dal Titolo V della Costituzione. Le Deliberazioni della Giunta Regionale costituiscono atti amministrativi di natura general-normativa, aventi efficacia nei confronti dei destinatari e vincolanti per le strutture erogatrici accreditate nel sistema sanitario regionale. In particolare, la Deliberazione numero X/7600/2017 aveva già previsto lo scorporo di un budget regionale per i pazienti cosiddetti "presi in carico", meccanismo successivamente confermato e implementato dalla Deliberazione numero XI/125/2018. La disciplina dell'accreditamento delle strutture private nel servizio sanitario e i relativi contratti integrativi tra Agenzie di Tutela della Salute e strutture erogatrici sono regolati dalla legislazione regionale in materia di organizzazione sanitaria e dalla contrattualistica pubblica.

La questione giuridica

Il nodo controverso verteva sulla legittimità della riduzione unilaterale del finanziamento assegnato alla ricorrente in relazione all'erogazione di prestazioni di specialistica ambulatoriale, operata mediante applicazione delle citate deliberazioni regionali, in assenza di una modifica formale dei contratti integrativi o di una preventiva consultazione della struttura interessata. La ricorrente contestava che la sottoscrizione del contratto con riserva rappresentasse un'imposizione amministrativa piuttosto che un libero consenso, in quanto la struttura era costretta ad accettare le condizioni economiche più sfavorevoli determinate dalla Regione e dall'ATS di Pavia per poter continuare l'erogazione dei servizi. Inoltre, si poneva la questione della proporzionalità e della ragionevolezza della redistribuzione del 2% delle risorse destinate ai pazienti cronici e della conseguente lesione del principio di equilibrio economico-finanziario della gestione della struttura ricorrente. La questione investiva anche il tema della compatibilità di tale modalità di allocazione delle risorse con i principi generali del diritto amministrativo, in particolare quelli di non arbitrarietà, trasparenza e correttezza nell'esercizio del potere amministrativo discrezionale.

La motivazione del giudice

Il collegio del TAR ha affrontato la causa in camera di consiglio secondo la procedura semplificata, udendo il difensore della ricorrente nell'udienza del 22 febbraio 2023. Nel valutare la ricevibilità e la procedibilità del ricorso, il Tribunale ha ritenuto di non procedere nel merito della controversia. Tale scelta è stata determinata dalla sopravvenuta carenza di interesse della ricorrente a ottenere l'annullamento degli atti impugnati. La carenza sopravvenuta di interesse rappresenta un vizio della ricevibilità del ricorso che si verifica quando, nel corso del giudizio, viene meno la situazione fattuale o giuridica che aveva originariamente giustificato il ricorso, indipendentemente dal merito della questione sollevata. Nel caso di specie, il Tribunale ha valutato che le circostanze di fatto erano mutate o che la ricorrente aveva ricevuto soddisfacimento in relazione alle proprie pretese mediante altre vie o attraverso modifiche successive degli atti originariamente impugnati, rendendo dunque inopportuno il proseguimento del giudizio e l'emanazione di una pronuncia nel merito.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, definitivamente pronunciando, ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Questa dichiarazione implica che il ricorso, pur formalmente ricevibile, non poteva proseguire verso una decisione nel merito a causa della cessazione della situazione di illegittimità che ne aveva originato l'impulso. Il Tribunale ha compensato le spese di lite, il che significa che ciascuna parte sostiene i propri costi processuali senza che sia riconosciuto il diritto al rimborso da parte dell'altra. La sentenza è stata pronunciata in camera di consiglio il 22 febbraio 2023 secondo la procedura semplificata prevista dal codice del processo amministrativo.

Massima

La sopravvenuta carenza di interesse nel proseguimento del ricorso amministrativo comporta l'improcedibilità della causa indipendentemente dal merito della questione sollevata, qualora la situazione fattuale originaria sia mutata in modo tale da rendere inopportuna una pronuncia contenziosa. Testo integrale completo della sentenza: (come riportato dalla parte ricorrente) Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Quarta, ha pronunciato la presente sentenza. Le parti sono la Cittadella Sociale S.r.l., rappresentata dagli Avvocati Ciampoli, Bellocchio e Maria Silvia Ciampoli, e la Regione Lombardia, rappresentata dagli Avvocati Gallonetto e Santagostino. L'Agenzia di Tutela della Salute di Pavia e l'Azienda Socio Sanitaria Territoriale di Pavia non si sono costituite in giudizio. Il ricorso è stato presentato avverso la Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia numero XI/125 del 14 maggio 2018, pubblicata sul B.U.R.L. numero 20 del 17 maggio 2018, nella parte in cui ha determinato il budget regionale per la presa in carico dei pazienti cronici nel 2% delle risorse assegnate dalla Deliberazione numero X/7600/2017 per la negoziazione delle attività di specialistica ambulatoriale, disponendo una corrispondente riduzione per tali attività alle strutture erogatrici. Alternativamente era impugnata la Deliberazione numero X/7600/2017 nella parte in cui aveva previsto lo scorporo di un budget per le prestazioni effettuate dai soggetti presi in carico. Inoltre era stata impugnata la delibera dell'Agenzia di Tutela della Salute di Pavia e il Contratto integrativo sottoscritto dalla ricorrente con riserva il 31 maggio 2018, nella parte in cui avevano ridotto la quota di risorse assegnate alla ricorrente per la specialistica ambulatoriale dal 97% al 95% del finanziato per l'anno 2017. La causa è stata trattata secondo la procedura semplificata in camera di consiglio con udienza del 22 febbraio 2023. Il Tribunale, costituito dal Presidente Nunziata, dal Consigliere Estensore De Vita e dal Primo Referendario Papi, ha ritenuto in fatto e considerato in diritto che la controversia era divenuta improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Il Tribunale ha pertanto dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso numero di registro generale 1965 del 2018. Le spese di lite sono state compensate tra le parti. La sentenza è stata deliberata in Milano nella camera di consiglio del 22 febbraio 2023 e ordinata esecutiva dall'autorità amministrativa. L'esito finale è di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse. La data della sentenza non è specificata negli estremi disponibili, ma l'udienza è del 22 febbraio 2023.