Sentenza n. 202300469/2023

Il contesto e i fatti

La Fondazione Istituto Neurologico Nazionale Casimiro Mondino, struttura ospedaliera privata accreditata nel sistema sanitario della Lombardia, ha impugnato dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale due delibere della Giunta della Regione Lombardia relative alla gestione economica dei servizi sociosanitari. La prima delibera, datata 17 maggio 2018, riguardava la determinazione dei compensi per le cosiddette funzioni non tariffate svolte da aziende ed enti pubblici e privati accreditati nel 2017; la seconda, più risalente al 5 dicembre 2016, affrontava più complessivamente le determinazioni sulla gestione del servizio sociosanitario per il medesimo esercizio. La controversia verteva specificamente su due aspetti: la separazione amministrativa dei fondi destinati alla remunerazione delle funzioni non tariffate e il fissamento di un fondo globale complessivo di 135,5 milioni di euro destinato esclusivamente alle strutture private accreditate per la compensazione di tali funzioni. Il ricorso rappresentava una contestazione sulla legittimità della scelta regionale di suddividere i finanziamenti e di determinare un importo complessivo che secondo il ricorrente non rispecchiava adeguatamente le esigenze economiche delle strutture ospedaliere private.

Il quadro normativo

La materia dei servizi sociosanitari e della loro remunerazione è disciplinata dal decreto legislativo numero 229 del 1999, che ha riformato il sistema sanitario italiano introducendo il principio della tariffazione per prestazioni e l'accreditamento delle strutture private. Le funzioni tariffate sono quelle per le quali la Regione fissa una tariffa standard di rimborso in base a costi standard predefiniti; le funzioni non tariffate, invece, rimangono sottoposte a una diversa modalità di determinazione del compenso, che storicamente ha trovato soluzione in fondi globali allocati annualmente dalla Regione stessa. La Regione Lombardia, nel perseguire l'obiettivo della sostenibilità economica del sistema sanitario, ha adottato nel 2016 e reiterato nel 2018 delibere volte a razionalizzare e ridefinire le modalità di finanziamento di queste ultime funzioni, separandone i fondi da quelli destinati alle prestazioni tariffate standard. Tale scelta normativa rientra nel potere discrezionale della pubblica amministrazione in materia di programmazione sanitaria e di allocazione delle risorse.

La questione giuridica

Il nodo centrale della controversia risiedeva nella valutazione della legittimità amministrativa delle scelte della Regione sotto il profilo sia del merito che della forma. La ricorrente contestava anzitutto se la Regione avesse il diritto, nel contesto del sistema di accreditamento, di operare una selezione e una separazione unilaterale dei fondi destinati alle funzioni non tariffate rispetto a quelle tariffate, sostenendo che ciò comportava un'alterazione dell'equilibrio economico-finanziario del contratto di accreditamento. In secondo luogo, la fondazione metteva in discussione l'adeguatezza dell'importo complessivo stanziato (135,5 milioni), asserendo che tale cifra non rifletteva i costi effettivamente sostenuti dalle strutture private per l'erogazione di funzioni non tariffate. La questione giuridica era inoltre caratterizzata da una tensione tra la discrezionalità amministrativa della Regione nella programmazione e allocazione delle risorse sanitarie e il diritto delle strutture private a una remunerazione proporzionata ai costi effettivi e a condizioni economiche equilibrate, principio sintetizzato nei reclami di violazione dell'equilibrio contrattuale nell'accreditamento.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale ha proceduto a un esame sia della ricevibilità che del merito del ricorso, dichiarando in parte l'azione improcedibile e in parte rigettandola nel merito. Con riferimento alle profili procedurali e formali, il collegio ha verosimilmente ritenuto che taluni aspetti della controversia non presentassero i requisiti di specifico pregiudizio oggettivo e concreto necessari per la ricevibilità della domanda, oppure che il ricorso presentasse profili di tardività o di mancanza di qualificazione soggettiva. Quanto al merito, il giudice amministrativo ha accolto la posizione della Regione, riconoscendo che la scelta di determinare fondi separati per le funzioni non tariffate, così come l'importo complessivo stabilito, rientravano nella discrezionalità amministrativa della Giunta regionale nell'esercizio delle proprie competenze di programmazione del sistema sanitario. Il TAR ha ragionevolmente ritenuto che la fondazione ricorrente non fosse in grado di provare specifici vizi nel procedimento decisionale regionale, quali l'irragionevolezza manifesta dell'importo fissato, l'iniquità della distribuzione dei fondi o la violazione di specifici obblighi normativi che vincolassero la Regione a modalità diverse di finanziamento.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha definitivamente pronunciato un dispositivo che dichiara in parte improcedibile e in parte respinge il ricorso proposto dalla Fondazione Istituto Neurologico Nazionale Casimiro Mondino, confermando pienamente la legittimità delle due delibere regionali contestate. Le spese della causa sono state compensate tra le parti, il che significa che ciascuna parte ha sostenuto le proprie spese senza corresponsione di importi dall'una all'altra. Il giudice ha ordinato che la sentenza fosse eseguita dall'autorità amministrativa, ribadendo così il mantenimento in vigore dei provvedimenti regionali e la conclusione della controversia a favore della Regione Lombardia.

Massima

La determinazione regionale dei fondi destinati alla remunerazione delle funzioni non tariffate nel sistema sanitario regionale rientra nella discrezionalità amministrativa della Giunta regionale in materia di programmazione e allocazione delle risorse, e non è assoggettata a sindacato giurisdizionale se non in caso di vizi manifesti quali l'irragionevolezza lampante, la violazione di specifiche norme di legge o l'alterazione palese dei principi di proporzione e trasparenza procedurale.