Sentenza n. 202301763/2023

Il contesto e i fatti

Una organizzazione di natura associativa, che gestisce una comunità assistenziale denominata -OMISSIS-, ha ricevuto in data 08 agosto 2017 un provvedimento amministrativo emesso dal Comune di Milano, precisamente dalla Direzione Educazione Area Monitoraggio, Controllo e Riscossione Servizi Educativi, con il quale l'amministrazione comunale ha prescritto l'adeguamento del numero degli iscritti della comunità a quanto dichiarato nella Autorizzazione al Funzionamento, originariamente rilasciata nel 2006 con protocollo numero 103078. La comunicazione è stata inoltrata via posta elettronica certificata il 09 agosto 2017 dalla responsabile dell'unità operativa competente. La comunità ricorrente, contestando la legittimità di tale provvedimento in quanto ritenuto illegittimo e lesivo dei propri diritti, ha presentato ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia chiedendo tanto l'annullamento del provvedimento quanto il risarcimento dei danni subiti a causa dell'atto amministrativo impugnato. Contro il ricorso si sono costituiti in giudizio il Comune di Milano e l'Agenzia di Tutela della Salute della Città Metropolitana di Milano, mentre altre amministrazioni sanitarie rimangono non costituite.

Il quadro normativo

La materia riguarda il funzionamento e l'autorizzazione al funzionamento di strutture socio-assistenziali e comunità, ambito regolato sia da leggi dello stato che da norme regionali lombarde. Le organizzazioni che gestiscono comunità assistenziali devono operare in conformità ai requisiti specificati nella propria Autorizzazione al Funzionamento, documento amministrativo che pone le condizioni e i limiti operativi entro cui la struttura può legittimamente esercitare la propria attività. L'amministrazione comunale e le agenzie sanitarie territoriali hanno il compito di vigilare sul rispetto di tali autorizzazioni e possono esercitare poteri di controllo e prescrizione nei confronti dei gestori di strutture socio-assistenziali. Il ricorso è stato proposto secondo le procedure di cui al Testo Unico del Contenzioso Amministrativo (decreto legislativo 2 luglio 2010 numero 104), che definisce le regole sulla competenza giurisdizionale in materia di provvedimenti amministrativi.

La questione giuridica

Il punto cruciale sottoposto al giudice amministrativo riguardava la legittimità del provvedimento con cui il Comune di Milano ha ordinato l'adeguamento del numero degli iscritti in conformità all'Autorizzazione al Funzionamento originale. La comunità ricorrente contestava che tale prescrizione fosse illegittima e lamentava una violazione dei propri diritti. Contemporaneamente, la ricorrente ha anche chiesto il risarcimento del danno, con il quale intendeva ottenere il compenso economico dei pregiudizi subiti a causa del provvedimento. Il Tribunale doveva quindi risolvere due questioni distinte: innanzitutto la legittimità sostanziale dell'atto amministrativo; secondariamente, se fosse competente a decidere anche in merito al risarcimento del danno oppure se tale materia appartenesse alla giurisdizione del giudice ordinario.

La motivazione del giudice

Sebbene la sentenza, come è frequente nelle pronunce amministrative sintetiche, non espliciti ampiamente il ragionamento sotteso alla decisione, l'esito pronunciato rivela che il Tribunale Amministrativo ha ritenuto che il provvedimento del Comune di Milano fosse legittimo sotto il profilo amministrativo. Ciò significa che il collegio giudicante ha valutato che l'amministrazione comunale avesse i poteri e il fondamento giuridico per emanare la prescrizione di adeguamento del numero di iscritti in base ai termini dell'Autorizzazione al Funzionamento. Il Tribunale ha altresì tenuto conto della circostanza che esiste una differenza giuridica rilevante tra l'annullamento di un provvedimento amministrativo e la richiesta di risarcimento danni: mentre il primo rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, il secondo attiene alla responsabilità civile dell'amministrazione e, di conseguenza, alla giurisdizione del giudice ordinario. Tale distinzione è coerente con la struttura dell'ordinamento processuale italiano che separa le competenze tra magistratura amministrativa e giudice ordinario in base alla natura della controversia.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha dunque respinto la domanda di annullamento del provvedimento, confermando così la legittimità dell'atto amministrativo del 08 agosto 2017 emesso dal Comune di Milano. Con riguardo alla domanda di risarcimento dei danni, il Tribunale ha dichiarato l'inammissibilità di tale istanza per difetto di giurisdizione, non potendo egli stesso conoscere di controversie riguardanti il risarcimento del danno derivante da provvedimenti amministrativi: tale materia è stata correttamente ricondotta alla competenza del giudice ordinario, al quale la comunità ricorrente potrà riproporre l'azione entro i termini di prescrizione previsti dalla legge. Le spese del giudizio sono state compensate tra le parti. La sentenza è stata pronunciata il 27 giugno 2023 dal collegio composto dai magistrati Marco Bignami (presidente), Anna Corrado e Roberto Lombardi (estensore), ed è ormai divenuta definitiva.

Massima

L'amministrazione competente in materia di vigilanza su comunità assistenziali possiede il potere di prescrivere l'adeguamento del numero degli iscritti ai limiti contenuti nell'Autorizzazione al Funzionamento, e tale prescrizione costituisce provvedimento amministrativo legittimamente impugnabile innanzi al giudice amministrativo, mentre le controversie riguardanti il risarcimento dei danni derivanti da tale provvedimento restano riservate alla competenza del giudice ordinario.