Sentenza n. 202300514/2023

Il contesto e i fatti

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia è stato investito di un ricorso presentato dalla Cooperativa Sociale Nuova Sair nel 2022 avverso il Bando di gara emesso dalla Centrale Unica di Committenza della Comunità Montana Oltrepò Pavese per conto del Comune di Cervesina. La gara aveva ad oggetto la concessione della gestione dei servizi di una Residenza Sanitaria Assistenziale denominata Paolo Beccaria situata nel Comune di Cervesina in provincia di Pavia. La cooperativa ricorrente ha contestato numerosi documenti della procedura di gara, compresi il Capitolato Speciale, il Disciplinare, il Piano Economico Finanziario, lo Schema di contratto e diversi atti amministrativi correlati. La ricorrente ha richiesto l'annullamento di tali atti nonché il risarcimento dei danni per la perdita di opportunità economiche e il danno emergente derivante dalla protrazione della concessione in corso durante i lavori della nuova procedura.

Il quadro normativo

I ricorsi avverso i bandi di gara per l'affidamento di servizi pubblici e concessioni amministrative sono disciplinati dal Codice del Processo Amministrativo, il quale fissa termini perentori per l'impugnazione degli atti e richiede che il ricorrente sia munito di legittimazione attiva, vale a dire della titolarità di un interesse legittimo idoneo ad essere tutelato. Le gare pubbliche, sia per i servizi che per i lavori, sono sottoposte al rispetto dei principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento tra i concorrenti, principi che fondano l'ordinamento sulla concorrenza nel settore degli appalti pubblici e delle concessioni. Il ricorso in via straordinaria o ordinaria deve essere proposto entro termini tassativi, solitamente entro trenta giorni dalla pubblicazione del bando o dalla conoscenza dell'atto impugnato, decorsi i quali il diritto di azione si estingue salvo circostanze eccezionali. La disciplina si estende ai Residenze Sanitarie Assistenziali gestite in concessione, considerato che si tratta di servizi di natura pubblica pur se affidati a soggetti privati.

La questione giuridica

Il punto centrale della controversia riguardava la legittimità di un Bando di gara complesso per la gestione in concessione di una struttura sanitaria e la conformità dei relativi documenti di gara ai principi di corretta amministrazione. La cooperativa ricorrente aveva sollevato rilievi critici relativi alle caratteristiche del personale richieste, alle modalità di autorizzazione e accreditamento della struttura, alla determinazione delle rette di degenza, alla durata della concessione, al canone corrispettivo, agli obblighi gravanti sul concessionario e sulla stazione appaltante, nonché alle garanzie assicurative e al Piano Economico Finanziario. La complessità della questione risiedeva nel fatto che il Bando riguardava una concessione di servizi socio-sanitari soggetta a molteplici vincoli normativi regionali e nazionali, rendendo delicata l'analisi della legalità del procedimento di selezione del gestore.

La motivazione del giudice

Sebbene il testo della sentenza non esponga una motivazione dettagliata ma contenga solo l'epigrafe e il dispositivo secondo il modello sintetico adottato talvolta in materia di sentenze di merito brevi, è ragionevole dedurre che il Tribunale abbia riscontrato un vizio procedurale e formale relativo alla ricevibilità della domanda piuttosto che entrare nel merito delle censure sollevate. La dichiarazione di inammissibilità di un ricorso avverso un Bando di gara può discendere dall'inosservanza dei termini di ricorso, dalla carenza di una legittimazione attiva adeguata della ricorrente, dalla mancanza di determinatezza oggettiva nella formulazione dei gravami, oppure dall'assenza di una lesione effettiva e concreta di una posizione giuridica tutelabile. Il Tribunale potrebbe avere accertato che la ricorrente non aveva la qualità di concorrente nella gara o, pur avendola, non aveva tempestivamente esercitato il diritto di ricorso entro i termini perentori previsti dalla legge, rendendo il ricorso inammissibile per motivi formali piuttosto che per ragioni di merito amministrativo.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha dichiarato il ricorso inammissibile, senza entrare nel merito delle contestazioni sollevate dalla Cooperativa Sociale Nuova Sair. Conseguentemente, il Bando di gara e tutti i documenti correlati rimangono fermi e operanti, potendo la procedura di affidamento della gestione della Residenza Sanitaria Assistenziale proseguire senza alcun impedimento. Il Tribunale ha inoltre compensato tra le parti le spese del giudizio, il che significa che ciascuna parte dovrà sostenere le proprie spese legali senza addebiti per l'altra parte. La sentenza è stata ordinata per l'esecuzione all'autorità amministrativa nel rispetto dei principi di legalità amministrativa.

Massima

L'inammissibilità del ricorso avverso atti di gara esclude la cognizione del merito e comporta l'effettiva conservazione della procedura di evidenza pubblica, salvaguardando il principio di economicità procedurale e la certezza dei termini tassativi di ricorso.