Sentenza n. 202302656/2023

Il contesto e i fatti

Otmane Boukta ha presentato ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia al fine di accertare l'illegittimità del silenzio serbato dal Ministero dell'Interno sull'istanza di emersione dal lavoro irregolare presentata in suo favore mediante la società datore di lavoro Visi e Sorrisi s.r.l. il 19 giugno 2020 a norma dell'articolo 103, comma 1, del decreto legge 34/2020. La Prefettura di Milano aveva comunicato un preavviso di rigetto il 17 novembre 2021, ma il procedimento non era stato mai concluso formalmente, benché il ricorrente avesse presentato una memoria e avesse sollecitato ripetutamente lo stato della pratica nelle date del 25 novembre 2022 e del 18 maggio 2023. Nel frattempo, il ricorso era stato notificato il 9 agosto 2023, quindi più di tre anni dopo la presentazione dell'istanza iniziale e oltre un anno dalla data in cui il termine di conclusione del procedimento si era presumibilmente estinto. La questione centrale riguardava se il ricorso fosse ancora ricevibile dal punto di vista procedurale, data la tardività della notificazione rispetto al momento di maturazione del silenzio inadempimento.

Il quadro normativo

La materia è regolata dagli articoli 31 e 117 del codice del processo amministrativo, che disciplinano il ricorso per silenzio inadempimento, nonché dall'articolo 103, comma 1, del decreto legge 34/2020 relativo alle procedure di emersione dei lavoratori irregolari, procedure che il legislatore ha inteso come straordinarie e temporanee per regolarizzare posizioni di lavoro irregolare in conseguenza della crisi epidemiologica. Un elemento fondamentale della vicenda è stata l'incertezza giurisprudenziale sul termine entro cui l'amministrazione doveva concludere il procedimento di emersione, incertezza risolta solo dalla sentenza del Consiglio di Stato numero 3578 del 9 maggio 2022, che ha definito il termine di conclusione in 180 giorni anziché 30 giorni come inizialmente ritenuto da parte della dottrina e da alcuni commentatori. L'articolo 35, comma 1, lettera a), del codice del processo amministrativo stabilisce infine che il ricorso è inammissibile qualora sia proposto oltre il termine di un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.

La questione giuridica

Il giudice amministrativo doveva determinare se il ricorso per silenzio inadempimento, notificato il 9 agosto 2023, fosse ricevibile alla luce del principio secondo cui il termine di un anno per agire decorre dalla scadenza effettiva del termine entro cui l'amministrazione doveva decidere, e qualora tale termine fosse stato incerto, se e quando l'incertezza potesse considerarsi dissipata dalla giurisprudenza. In secondo luogo, il collegio doveva valutare se i solleciti di conclusione del procedimento presentati durante il procedimento stesso potessero costituire una nuova istanza autonoma tale da riaprire i termini, o se fossero semplicemente istanze di accelerazione del procedimento già in corso. Infine, si poneva la questione della rilevanza pratica della sentenza nel caso in cui il ricorso fosse dichiarato irricevibile, vale a dire se l'obbligo dell'amministrazione di provvedere persistesse sul piano sostanziale nonostante l'estinzione della facoltà processuale di ricorrere.

La motivazione del giudice

Il TAR ha ritenuto innanzitutto di condividere l'orientamento secondo cui il termine di un anno per agire decorre dal 9 maggio 2022, data di deposito della sentenza del Consiglio di Stato che ha finalmente chiarito quale fosse il termine di conclusione del procedimento, e non dalla data della presentazione dell'istanza originaria o dalla comunicazione del preavviso di rigetto. Di conseguenza il termine si sarebbe consumato l'8 giugno 2023, considerando anche la sospensione feriale, e a partire dal 9 giugno 2023 non era più possibile ricorrere all'istituto eccezionale della rimessione in termini che il TAR aveva precedentemente concesso a ragione dell'incertezza giurisprudenziale. Il collegio ha inoltre affermato che i solleciti di conclusione del procedimento non possono essere equiparati a nuove istanze autonome e non hanno effetto riapriente dei termini, confermando un consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa. Nonostante consapevolezza di soluzioni diverse adottate dal Consiglio di Stato in casi analoghi, il TAR ha ritenuto doveroso assicurare uniformità di orientamenti all'interno del proprio tribunale, scegliendo di privilegiare la certezza dei termini procedurali rispetto alla valorizzazione dei comportamenti processuali di sollecitazione. Tuttavia, il TAR ha precisato che l'irricevibilità opera solo sul piano processuale e non estingue l'obbligo sostanziale dell'amministrazione di provvedere.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha dichiarato irricevibile il ricorso proposto da Otmane Boukta per tardività della notificazione, avendo lo stesso superato il termine annuale previsto dall'articolo 35, comma 1, lettera a), del codice del processo amministrativo. Le spese di giudizio sono state integralmente compensate tra le parti, poiché sussistevano giustificati contrasti giurisprudenziali che potevano ragionevolmente indurre il ricorrente a credere nella ricevibilità della domanda. Il TAR ha ordinato infine che la sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa, confermando così la titolarità dei diritti sostanziali del ricorrente pur negando la possibilità processuale di farne valere ulteriormente la lesione tramite ricorso giudiziale.

Massima

L'irricevibilità del ricorso per silenzio inadempimento notificato oltre un anno dalla scadenza effettiva del termine di conclusione del procedimento amministrativo non pregiudica la sussistenza dell'obbligo sostanziale dell'amministrazione di provvedere né incide sulla rilevanza del silenzio per la valutazione della performance e della responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente inadempiente. Analisi approfondita della sentenza Questa sentenza tocca nodi cruciali del diritto amministrativo contemporaneo, in particolare la tensione tra la certezza dei termini processuali e la tutela effettiva dei diritti sostanziali dei cittadini. La questione della ricevibilità del ricorso per silenzio inadempimento presenta una complessità particolare quando la incertezza giurisprudenziale sul termine di conclusione del procedimento si protrae nel tempo, generando una situazione di fatto in cui il cittadino non può ragionevolmente prevedere quando il termine medesimo decorra effettivamente. Il TAR affronta questo dilemma con una soluzione pragmatica: riconosce che fino alla sentenza del Consiglio di Stato 3578/2022 del 9 maggio 2022 l'incertezza era oggettiva e giustificava la rimessione in termini per i ricorrenti, ma a partire dal 9 giugno 2023, data in cui il termine annuale si consuma, tale incertezza non poteva più invocarsi come scusa. La motivazione del TAR rivela una preoccupazione centrale relativa all'uniformità e alla prevedibilità del diritto processuale amministrativo. Il collegio espressamente dichiara di voler assicurare l'uniformità degli orientamenti del tribunale, abbandonando la strada della rimessione in termini per tutti i ricorsi notificati dopo il 9 giugno 2023. Questo orientamento, pur riconoscendo le diverse soluzioni adottate dal Consiglio di Stato in casi analoghi, privilegia la certezza e la prevedibilità rispetto a una maggiore indulgenza verso i ricorrenti. Il TAR inoltre chiarisce che i solleciti di conclusione del procedimento presentati durante il corso del procedimento medesimo non costituiscono una nuova istanza e non riaprono i termini per proporre ricorso, confermando un principio già consolidato secondo cui solo la presentazione di una vera e propria nuova istanza autonoma potrebbe teoricamente dar luogo a un nuovo termine di conclusione. Un elemento particolarmente significativo della sentenza è la premessa secondo cui l'irricevibilità processuale del ricorso non estingue l'obbligo sostanziale della Prefettura di provvedere sulla istanza di emersione del lavoratore. Il TAR evidenzia come il silenzio inadempimento rimane rilevante sotto molteplici profili anche dopo la scadenza della facoltà di ricorrere: in primo luogo, la parte interessata o un terzo legittimato potrebbe ancora attivare le procedure di sostituzione dell'organo inerte previste dall'articolo 2, comma 9-ter, della legge 241/1990; in secondo luogo, il perdurare del silenzio costituisce un elemento di valutazione della performance individuale e di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente incompetente ai sensi dell'articolo 2, comma 9, della legge 241/1990. Questa precisazione è fondamentale perché dimostra che l'ordinamento giuridico non abbandona il cittadino una volta decorso il termine processuale, ma conserva comunque strumenti per incalzare l'amministrazione inerte e per valutarne la condotta sotto il profilo disciplinare e responsabilistico. La questione della emersione dal lavoro irregolare, affrontata dalla sentenza, rappresenta un ambito particolare del diritto amministrativo dove l'esigenza di ordine e certezza procedurale deve conciliarsi con finalità sostanziali rilevanti dal punto di vista sociale ed economico. Le procedure ex articolo 103 del decreto legge 34/2020 sono straordinarie e temporanee, disegnate per fornire una regolarizzazione eccezionale ai lavoratori in posizione irregolare in conseguenza della crisi pandemica. Tuttavia, l'amministrazione non può permettersi di tenere in sospeso indefinitamente istanze relative a situazioni umane e lavorative delicate, poiché ciò comporta una lesione dei diritti e degli interessi dei soggetti coinvolti e sottrae certezza al mercato del lavoro medesimo. La soluzione adottata dal TAR rappresenta un punto di equilibrio tra esigenze contrapposte. Da un lato, essa assicura che i termini procedurali non vengano vanificati da una applicazione troppo elastica della rimessione in termini, conservando così la certezza e la prevedibilità del processo amministrativo. Dall'altro lato, essa riconosce esplicitamente che l'obbligo sostanziale dell'amministrazione persiste, e che strumenti di responsabilizzazione e sostituzione dell'amministrazione inerte restano disponibili. Tuttavia, è innegabile che questa soluzione comporta una significativa limitazione della tutela processuale del cittadino, il quale si trova privato della possibilità di ottenere un provvedimento positivo o un'ordinanza sostitutiva mediante ricorso giudiziale, anche se l'amministrazione ha manifestamente violato il suo obbligo di provvedere. Da un punto di vista sistematico, la sentenza incarna un orientamento contemporaneo del diritto amministrativo italiano che tende a irrigidire i termini procedurali e a ritenere che, una volta decorrso il termine per ricorrere, il cittadino sia de facto precluso dall'accesso alla tutela giurisdizionale, anche se l'amministrazione permane nel suo dovere di provvedere. Ciò costituisce una soluzione coerente con il principio di certezza del diritto, ma potenzialmente problematica da una prospettiva di effettiva tutela dei diritti fondamentali. Un cittadino straniero che cerchi di far emergere un rapporto di lavoro irregolare, quale è il signor Boukta, si trova dunque in una posizione particolarmente vulnerabile, poiché il decorso del termine processuale lo priva della facoltà di provocare il sindacato giurisdizionale anche quando l'amministrazione, più di tre anni dopo la presentazione dell'istanza, ancora non abbia fornito alcuna risposta definitiva. La compensazione delle spese, giustificata dal TAR alla luce dei contrasti giurisprudenziali che rendevano ragionevole la convinzione ricorrente, rappresenta un temperamento della soluzione di irricevibilità. Tuttavia, si tratta di un temperamento modesto, che non ripristina al ricorrente la possibilità di ottenere il provvedimento amministrativo che attendeva da lungo tempo. La sentenza dunque conclude disponendo che la sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa, formula che, pur intesa a preservare la rilevanza del diritto sostanziale, non fornisce al ricorrente alcun rimedio effettivo e immediato alla situazione di stallo amministrativo in cui versa. In conclusione, questa sentenza rappresenta un importante chiarimento circa i termini procedurali per ricorrere avverso il silenzio inadempimento, specialmente in ipotesi di incertezza giurisprudenziale, ed evidenzia l'importanza cruciale della data in cui la giurisprudenza dissipa tale incertezza. Tuttavia, essa illustra anche i limiti della tutela processuale nel contesto amministrativo italiano, dove il decorso di un termine procedurale può precludere completamente l'accesso ai giudici, indipendentemente dalla manifesta inerzia dell'amministrazione e dalle ragioni che possono averla giustificata. Per il ricorrente, la sentenza rappresenta una sconfitta processuale seppur mitigata dal riconoscimento dei suoi diritti sostanziali e dalla preservazione di strumenti alternativi di sollecitazione, anche se raramente efficaci nella pratica. Per i professionisti del diritto amministrativo, essa offre una guida circa l'interpretazione rigida dei termini di ricorso e la necessità di tempestività nell'agire, specie laddove la giurisprudenza abbia chiarito il punto litigioso.