Sentenza n. 202302532/2023

Il contesto e i fatti

I ricorrenti Maria Margherita Comelli, Luigi Carlo Comelli e Gian Carlo Comelli hanno proposto ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia al fine di ottenere l'accertamento dell'illegittimità del silenzio-inadempimento del Comune di Garlasco in relazione a due istanze presentate il 28 aprile 2023. La controversia trae origine da una situazione complessa riguardante un'area di terreno censita al catasto terreni nel foglio 27, mappale 1716 del Comune di Garlasco, che era stata occupata d'urgenza dalla municipalità a seguito di una deliberazione della Giunta comunale del 2 maggio 1978 ed era stata successivamente trasformata in strada pubblica denominata via Matteotti. I ricorrenti, titolari di diritti su porzioni di tale mappale, hanno innanzitutto inoltrato una richiesta di accesso ai documenti amministrativi e contemporaneamente hanno presentato un'istanza di acquisizione ai sensi dell'articolo 42 bis del decreto del Presidente della Repubblica numero 327 del 2001. La amministrazione comunale non aveva inizialmente risposto a nessuna delle due istanze nei termini di legge, generando un silenzio che i ricorrenti hanno ritenuto illegittimo e motivo sufficiente per ricorrere al giudice amministrativo.

Il quadro normativo

La controversia si colloca nel contesto della disciplina dell'accesso ai documenti amministrativi di cui alla legge numero 241 del 1990, che stabilisce il diritto dei cittadini di accedere ai documenti in possesso della pubblica amministrazione, e della normativa sul procedimento edilizio contenuta nel decreto del Presidente della Repubblica numero 327 del 2001, meglio noto come Testo Unico dell'Edilizia. In particolare, l'articolo 42 bis del TUE disciplina l'acquisizione d'ufficio da parte delle amministrazioni di aree o fabbricati quando sussistono ragioni di interesse pubblico e quando sia impossibile rintracciare i proprietari oppure quando ricorrano altri ostacoli alla acquisizione consensuale. La sentenza si inserisce inoltre nel sistema normativo del codice del processo amministrativo che prevede procedure specifiche per i ricorsi avverso il silenzio-inadempimento della pubblica amministrazione e la possibilità di conversione del rito quando sopraggiungono elementi ulteriori da decidere nel merito. Il combinato disposto di tali normative disciplina il diritto d'accesso e il procedimento di acquisizione delle aree, ponendo limiti temporali entro i quali l'amministrazione deve provvedere ed effettuare il silenzio illegittimo quando non osservi tali termini.

La questione giuridica

La questione sottoposta al giudice amministrativo presenta due profili distinti. Da un lato, si tratta di accertare se il Comune di Garlasco abbia illegittimamente taciuto sull'istanza di accesso ai documenti, negando ai ricorrenti il diritto di conoscere la documentazione relativa alla storia amministrativa dell'area e del procedimento di trasformazione del terreno in strada pubblica. Dall'altro lato, la questione riguarda l'illegittimità del silenzio sulla richiesta di acquisizione ex articolo 42 bis, vale a dire se il Comune abbia violato l'obbligo di pronunziarsi espressamente entro i termini previsti sulla domanda di procedere all'acquisizione d'ufficio dell'area in questione. La complessità della fattispecie risiede nel fatto che il silenzio amministrativo costituisce un comportamento omissivo che integra un vizio procedimentale grave, poiché impedisce ai cittadini di conoscere i motivi della eventuale negazione del loro diritto e rende difficile l'esercizio della difesa in giudizio.

La motivazione del giudice

Il Tribunale amministrativo ha fondato il suo ragionamento sull'accertamento dei fatti procedimentali intervenuti nel corso del processo. In primo luogo, la magistratura amministrativa ha riscontrato che il Comune di Garlasco aveva successivamente risposto all'istanza di accesso, esibendo una parte dei documenti richiesti e dichiarando l'inesistenza di altri documenti, determinando così la cessazione della materia del contendere su questo aspetto della controversia. In secondo luogo, la sentenza evidenzia che il Comune si era pronunciato con provvedimento del 4 ottobre 2023, rigettando espressamente la richiesta di acquisizione ex articolo 42 bis, con la conseguenza che il silenzio-inadempimento era stato superato dall'emanazione di un provvedimento espresso, anche se di segno negativo. Il collegio giudicante ha ritenuto che l'adozione di un provvedimento di rigetto, per quanto sfavorevole ai ricorrenti, soddisfa l'obbligo legale di provvedere entro i termini e sana retroattivamente il vizio procedimentale del silenzio. Tuttavia, il giudice ha contemporaneamente riconosciuto che la questione di merito relativa alla legittimità o illegittimità del rigetto della richiesta di acquisizione rimane ancora da decidere secondo il rito ordinario e non può essere risolta con il rito del silenzio.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha deciso di dichiarare cessata la materia del contendere sulla domanda di accertamento dell'illegittimità del silenzio sia rispetto all'istanza di accesso che rispetto all'istanza di acquisizione ex articolo 42 bis, poiché l'amministrazione ha sopraggiunto a pronunciarsi in entrambi i casi. Contemporaneamente, il giudice ha disposto la conversione del rito da rito del silenzio-inadempimento al rito ordinario di cognizione, fissando l'udienza pubblica per il 26 marzo 2024 al fine di consentire ai ricorrenti di impugnare nel merito il provvedimento di rigetto adottato dal Comune. Con questa decisione, il TAR ha rimesso la controversia su un piano diverso, in cui i ricorrenti potranno contestare le motivazioni del rigetto e il giudice potrà esaminare se sussistessero veramente i presupposti per negare l'acquisizione dell'area secondo l'articolo 42 bis. Le spese sono state imposte al definitivo, rimandando la loro liquidazione al momento della decisione definitiva della causa.

Massima

Quando l'amministrazione provvede con un atto espresso durante il processo, anche se di rigetto, il vizio del silenzio-inadempimento viene sanato e la controversia deve essere convertita al rito ordinario per consentire il controllo di legittimità del provvedimento emergente nel merito.