Sentenza n. 202302119/2023

Il contesto e i fatti

Kos Care S.r.l., società privata operante nel settore dei servizi sanitari, ha presentato ricorso dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia contro una serie articolata di provvedimenti adottati dal Comune di Caglio per disciplinare il rinnovo della concessione della Residenza Sanitaria Assistenziale Villa Dossel. In particolare, la ricorrente impugnava la delibera del Consiglio comunale n. 29 del 27 luglio 2019 relativa all'approvazione dell'ordine del giorno per il rinnovo della concessione RSA, la delibera della Giunta n. 24 del 12 agosto 2019 concernente l'atto di indirizzo per la costituzione di una società multiservizi a responsabilità limitata in house providing, la determinazione dell'Area Amministrativa n. 19 del 4 settembre 2019 recante l'impegno di spesa per l'attività di supporto al Responsabile Unico del Procedimento, nonché successivamente la delibera della Giunta n. 36 del 21 ottobre 2019 e le delibere del Consiglio comunale n. 41 e n. 42 del 6 novembre 2019 con cui venivano costituita la società Caglio Servizi S.R.L. e approvato il relativo statuto. La controversia affondava le radici nella scelta strategica dell'Amministrazione comunale di procedere mediante un affidamento in house providing, affidamento cioè diretto a una società interamente controllata dall'ente pubblico, anziché ricorrere a una procedura di gara aperta secondo i principi di trasparenza e concorrenzialità. Tuttavia, nel corso del procedimento giudiziale, le dinamiche della causa hanno subito una trasformazione significativa quando Kos Care e il Comune di Caglio hanno concordato il ritiro in autotutela di parte dei provvedimenti impugnati e l'avvio di una nuova procedura di gara competitiva in luogo dell'affidamento in-house, modificando così radicalmente l'oggetto e l'interesse sotteso alla controversia.

Il quadro normativo

La controversia si collocava all'interno del complesso articolato normativo che disciplina gli affidamenti di servizi pubblici, in particolare il decreto legislativo n. 50 del 2016, Codice dei Contratti Pubblici, il quale contiene disposizioni specifiche in materia di affidamenti in house providing e stabilisce che tali affidamenti devono rispettare determinati requisiti fra cui il controllo totale dell'ente e il collegamento funzionale fra controllante e controllata. Risultava altresì applicabile l'articolo 81 del Codice del Processo Amministrativo, il quale regola i termini nel procedimento di ricorso per l'annullamento e, specificamente per le materie relative agli affidamenti di contratti pubblici disciplinati dagli articoli 119-120 c.p.a., prevede un dimezzamento dei termini ordinari onde accelerare la definizione delle controversie in tema di appalti. La disciplina dell'estinzione del giudizio per perenzione, derivante dall'inerzia processuale delle parti oltre i termini stabiliti dalla legge, costituiva il secondo pilastro normativo rilevante per valutare le conseguenze processuali dell'omissione di depositare tempestivamente una nuova istanza di fissazione dell'udienza. Infine, i principi generali del diritto amministrativo processuale concernenti la voluntas dismissiva della parte ricorrente e l'improcedibilità del ricorso quale conseguenza dell'assenza di interesse effettivo a proseguire il giudizio trovavano applicazione nel caso di specie.

La questione giuridica

Il nodo della controversia, dopo i fatti successivi del giudizio, concerneva precisamente la procedibilità formale del ricorso dinnanzi al giudice amministrativo, alla luce del comportamento processuale della ricorrente che aveva depositato istanza di cancellazione dal ruolo, aveva ricevuto l'invito ad informare il Tribunale circa l'esito della gara, aveva quindi depositato il bando di gara richiesto ma non aveva successivamente depositato alcuna nuova istanza di fissazione udienza nel termine dimezzato previsto dall'articolo 81 c.p.a., vale a dire entro il 27 ottobre 2020. Si poneva pertanto la questione di diritto processuale se il ricorso dovesse considerarsi estinto per perenzione, conseguenza automatica del decorso del termine di legge senza iniziativa processuale alcuna, ovvero se dovesse dichiarasi improcedibile per manifesta assenza di interesse effettivo della ricorrente a proseguire il giudizio, sulla base della volontà processuale espressa dalla parte. Tale questione richiamava in gioco i principi fondamentali circa il ruolo della volontà processuale delle parti nel sistema amministrativo e il peso da attribuire alla manifesta dismissione di una causa nel determinare la sorte del giudizio.

La motivazione del giudice

Il Tribunale, nel deliberare sulla sorte del ricorso, ha privilegiato un approccio incentrato sulla voluntas dismissiva della parte ricorrente rispetto a una pura e semplice declaratoria di perenzione fondata sul decorso dei termini. Sebbene il collegio non abbia approfondito analiticamente l'argomento della perenzione processuale, ha ritenuto più pregnante e significativo il dato comportamentale e volitivo emergente dal fascicolo. La ricorrente, infatti, non si era limitata a rimanere inerte dopo il deposito del bando ma aveva esplicitamente dichiarato di non avere più alcun interesse a coltivare il giudizio, comunicando al Tribunale una chiara intenzionalità di abbandonare la causa. Tale manifesta voluntas dismissiva, manifestata sia attraverso comportamenti concreti di inerzia processuale sia mediante dichiarazioni esplicite, ha costituito il fondamento principale della decisione del Collegio. Il Tribunale ha quindi ritenuto che, in presenza di una siffatta manifesta assenza di interesse effettivo della parte ricorrente a proseguire il giudizio, la conseguenza naturale e corretta fosse la dichiarazione di improcedibilità del ricorso medesimo, quale extrema consequenza di una voluntas processuale chiaramente orientata verso la dismissione della causa.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Prima, con sentenza resa in data 27 giugno 2023 nella camera di consiglio tenuta da remoto, ha dichiarato improcedibili sia il ricorso introductivo presentato da Kos Care S.r.l. sia l'atto recante motivi aggiunti, annullando così le delibere e gli atti impugnati dalla ricorrente. Ha inoltre disposto la compensazione integrale delle spese di lite fra le parti, giudizio questo che rifletteva la valutazione da parte del collegio dell'assetto peculiare della controversia, caratterizzato dal comportamento processuale complessivo delle parti, dalla successiva rinegoziazione di fatto della posizione sostanziale mediante l'avvio della procedura di gara e dalla manifesta volontà della ricorrente di non proseguire il giudizio. La sentenza è stata ordinata all'esecuzione da parte dell'Autorità amministrativa, assumendo efficacia immediata senza necessità di ulteriori adempimenti procedurali. Tale pronuncia ha determinato l'estinzione definitiva della controversia senza che il Tribunale fosse stato chiamato a pronunciarsi nel merito sulla legittimità sostanziale e sulla illegittimità degli atti amministrativi originariamente impugnati.

Massima

La dichiarazione di improcedibilità del ricorso amministrativo deve essere pronunciata quando la parte ricorrente, mediante il proprio comportamento processuale complessivo caratterizzato da inerzia e da dichiarazioni esplicite, manifesti chiaramente e inequivocabilmente l'assenza di effettivo interesse a proseguire il giudizio innanzi al giudice amministrativo, indipendentemente dalla ricorrenza formale dei presupposti della perenzione per decorso dei termini.