Sentenza n. 202302063/2023

Il contesto e i fatti

Il Comune di Cesano Boscone ha presentato ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia contro il Pio Istituto di Maternità e dei Ricoveri di Bambini Lattanti e Slattati Onlus per l'inadempimento di obblighi derivanti da una convenzione sottoscritta tra le parti il 3 ottobre 2014. La convenzione riguardava la concessione in uso gratuito di una porzione di terreno di proprietà dell'Istituto ubicato nel territorio comunale di Cesano Boscone, con l'espressa previsione nel suo articolo 8 che il Pio Istituto garantisse il libero accesso pubblico a un collegamento ciclopedonale situato tra la sbarra lungo la via per Cascina Nuova e il cancello di ingresso dal parcheggio di Via Gramsci numero 32, con durata fino all'anno 2045. I lavori di realizzazione della infrastruttura erano stati ultimati il 21 luglio 2016, ma l'Istituto non aveva mai aperto il percorso al pubblico, mantenendo i varchi di accesso chiusi e impedendo così la fruizione della zona come previsto contrattualmente. Il Comune, ritenendo gravemente violato l'obbligo assunto con la convenzione, ha richiesto al giudice amministrativo l'accertamento dell'inadempimento, la condanna in forma specifica alla costituzione del diritto d'uso pubblico e il risarcimento equitativo del danno arrecato dalla prolungata chiusura, verificatasi dal termine dei lavori fino al momento del ricorso.

Il quadro normativo

La controversia sorge dall'interpretazione di una convenzione tra un ente pubblico locale e un'organizzazione nonprofit privata, configurandosi come questione di diritto contrattuale e civile piuttosto che amministrativa. L'obbligazione dedotta in giudizio riguarda l'esecuzione di una prestazione di fare, disciplinata dall'articolo 2932 del codice civile, che consente al creditore di ottenere per via giudiziale l'esecuzione in forma specifica dell'obbligo quando è ancora possibile. La questione centrale non concerne l'illegittimità o il corretto esercizio di poteri amministrativi, bensì l'adempimento di un rapporto obbligatorio derivante da un contratto di diritto privato, sebbene una delle parti sia un ente pubblico. La rilevanza giuridica della controversia dipende dalla corretta individuazione della natura sostanziale della lite, come richiesto dalla giurisprudenza amministrativa consolidata in tema di giurisdizione.

La questione giuridica

Il fulcro della decisione riguarda l'attribuzione della giurisdizione corretta tra giudice amministrativo e giudice ordinario in una controversia che coinvolge una parte pubblica ma verte su questioni di diritto civile. La questione non era banale, poiché la presenza di un ente pubblico quale ricorrente potrebbe indurre a ritenere la natura amministrativa della lite, tuttavia la vera questione sostanziale riguardava l'esecuzione di obblighi scaturenti da una convenzione di diritto privato. Era necessario stabilire se l'obbligazione del Pio Istituto di garantire l'accesso pubblico al percorso configurasse un dovere amministrativo o un semplice dovere contrattuale di esecuzione di una prestazione di natura civilistica derivante da un rapporto negoziale ordinario.

La motivazione del giudice

Il collegio ha analizzato con attenzione la natura sostanziale della controversia, riconoscendo che pur coinvolgendo una parte pubblica come soggetto ricorrente, la stessa controversia verteva primariamente sull'interpretazione e sull'esecuzione di obblighi di natura contrattuale e civilistica. Il TAR ha osservato che gli obblighi in questione, ovvero la garanzia dell'accesso pubblico a un percorso ciclopedonale sito su proprietà privata dell'Istituto, si configuravano come diritti e doveri di contenuto civilistico, senza che vi fosse profilo alcuno di legittimità amministrativa, di correttezza nell'esercizio di poteri pubblici o di violazione di norme amministrative. Il giudice amministrativo ha ritenuto che il nucleo essenziale della lite non concernesse questioni di legalità amministrativa, ma esclusivamente l'adempimento di un'obbligazione scaturente da un rapporto contrattuale ordinario tra privati, ove una delle parti fosse una persona giuridica di diritto privato organizzata come ente nonprofit. Per questa ragione, il collegio ha concluso che la competenza spettava al giudice ordinario, unico competente a giudicare delle controversie contrattuali di diritto civile, indipendentemente dal fatto che una delle parti sia un ente pubblico.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e ha affermato che la controversia appartiene all'Autorità Giudiziaria Ordinaria, dinanzi alla quale il Comune di Cesano Boscone dovrà riassumere la causa nel termine di novanta giorni decorrenti dalla comunicazione della sentenza. Il tribunale ha inoltre compensato equamente tra le parti le spese di giudizio sostenute nel procedimento davanti al TAR, non potendo comunque addossare al ricorrente soccombente i costi della lite promossa erroneamente presso la giurisdizione amministrativa, considerata l'effettiva complessità della questione giurisdizionale.

Massima

In una controversia che coinvolga un ente pubblico locale quale ricorrente ma riguardi l'adempimento di obblighi derivanti da una convenzione di diritto privato, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario e non al giudice amministrativo, in quanto il nucleo sostanziale della lite concerne diritti e doveri di natura civilistica contrattuale e non profili di legittimità amministrativa.