Sentenza n. 202301800/2023

Il contesto e i fatti

Una persona straniera aveva presentato una domanda di emersione dal lavoro irregolare presso l'Ufficio Territoriale del Governo della Prefettura di Milano il 14 agosto 2020, secondo la procedura straordinaria istituita dal governo italiano durante l'emergenza pandemica. La domanda, identificata con il numero MI4707126539, era stata formulata in conformità alle disposizioni dell'art. 103, comma 1, del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito in legge, che rappresentava una delle misure più rilevanti per la lotta al lavoro nero e l'inclusione dei migranti nel sistema formale italiano. Tuttavia, la Pubblica Amministrazione aveva mantenuto il silenzio sulla richiesta senza pronunciarsi nel merito, né comunicando alcun provvedimento di accoglimento o rigetto entro i termini previsti dalla legge. Dinanzi a questa inerzia amministrativa che le impediva di regolarizzare la sua posizione lavorativa, il ricorrente aveva deciso di ricorrere al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia per ottenere il riconoscimento della illegittimità di tale silenzio e costringere l'amministrazione ad adempiere il suo obbligo di decisione.

Il quadro normativo

L'art. 103, comma 1, del d.l. 34/2020, come convertito dalla legge n. 77 del 2020, faceva parte del c.d. Decreto Rilancio adottato dal Governo italiano in risposta all'emergenza economica conseguente alla pandemia di COVID-19. Questo articolo prevedeva una procedura straordinaria e temporanea di emersione dal lavoro irregolare rivolta principalmente ai lavoratori stranieri, consentendo loro di acquisire una posizione lavorativa regolarizzata mediante una domanda presentata all'Ufficio Territoriale del Governo presso le Prefetture. La disciplina normativa imponeva all'amministrazione competente di decidere sulla domanda entro termini specifici, pena l'illegittimità del silenzio perseverato. Si trattava di una norma eccezionale pensata per un numero determinato di beneficiari e con scadenze prefissate, caratterizzata da una procedura amministrativa semplificata rispetto ai normali meccanismi di regolarizzazione. La legge contemplava l'obbligo della Pubblica Amministrazione di pronunciarsi espressamente e nei tempi prestabiliti, trasformando il silenzio prolungato in un vizio di illegittimità sanabile solo attraverso il provvedimento dell'amministrazione o, in caso di sua inerzia, mediante intervento giurisdizionale.

La questione giuridica

Il punto fondamentale sottoposto al giudice amministrativo era se il silenzio prolungato della Pubblica Amministrazione sulla domanda di emersione presentata costituisse un'illegittimità che legittimasse il ricorrente a chiedere l'annullamento e l'obbligo di provvedere. La questione era se la procedura prevista dall'art. 103 d.l. 34/2020 prevedesse un obbligo vincolante per l'amministrazione di decidere entro termini perentori, e se il superamento di tali termini senza alcun provvedimento integrasse un'illegittimità del silenzio ammissibile al giudizio amministrativo. Era altresì rilevante valutare se l'inerzia amministrativa violasse i principi di buona amministrazione e il diritto del ricorrente alla legalità procedimentale, soprattutto considerando che la procedura di emersione rappresentava una risorsa legislativa straordinaria e temporanea volta a regolarizzare una situazione di particolare vulnerabilità. La controversia toccava quindi sia il profilo sostanziale della legittimità amministrativa che quello procedurale dell'obbligo di decisione entro termini determinati.

La motivazione del giudice

Il collegio giudicante del TAR Lombardia ha ritenuto fondato il ricorso, accogliendo l'argomento che la Pubblica Amministrazione aveva violato l'obbligo di pronunciarsi sulla domanda di emersione entro i termini stabiliti dalla legge n. 77/2020. Il giudice ha considerato che l'art. 103 d.l. 34/2020 istituiva una procedura caratterizzata da termini perentori, il cui mancato rispetto configurava un comportamento amministrativo illegittimo. Il ragionamento della sentenza si è basato sul principio che il silenzio della Pubblica Amministrazione, quando la legge prescrive un obbligo di decisione, non costituisce accoglimento implicito della domanda ma bensì un vizio di illegittimità rimediabile attraverso l'annullamento. Il TAR ha riconosciuto che l'amministrazione non poteva rimanere inerte di fronte a una richiesta che la legge le ordinava espressamente di esaminare e decidere in tempi determinati, soprattutto in un procedimento come quello di emersione dove il fattore temporale era essenziale data la natura straordinaria e transitoria della procedura. Il giudice ha quindi accolto il ricorso dichiarando l'illegittimità del silenzio serbato e ordinando all'amministrazione di provvedere.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha accolto il ricorso e annullato il silenzio della Pubblica Amministrazione sulla domanda di emersione dal lavoro irregolare presentata il 14 agosto 2020. L'organo giudicante ha ordinato al Ministero dell'Interno di provvedere a decidere sulla domanda di emersione secondo le modalità e i criteri stabiliti dalla legge n. 77/2020, facendo così obbligo all'amministrazione di emettere un provvedimento espresso entro un termine ragionevole. La spese della causa sono state compensate tra le parti. Inoltre, in ragione della natura sensibile della vicenda che toccava dati personali e della situazione di vulnerabilità del ricorrente, il tribunale ha ordinato l'oscuramento delle generalità secondo le disposizioni sulla privacy, e ha nominato un commissario ad acta incaricato di vigilare e dare esecuzione al provvedimento qualora l'amministrazione non vi avesse provveduto spontaneamente.

Massima

Quando la legge attribuisce alla Pubblica Amministrazione l'obbligo di pronunciarsi su una domanda entro termini determinati, il protrarsi del silenzio integra un'illegittimità annullabile dal giudice amministrativo, che può ordinare all'amministrazione di decidere ed eventualmente nominare un commissario ad acta per l'esecuzione forzata.