Sentenza n. 202301643/2023

Il contesto e i fatti

Una persona fisica ha presentato domanda di emersione dal lavoro irregolare il 14 agosto 2020 presso il Ministero dell'Interno, con numero identificativo MI4707126539, avvalendosi della procedura straordinaria introdotta dal decreto legge 19 maggio 2020, numero 34, convertito in legge numero 77 del 2020. Questa domanda rientrava nel programma governativo di sanatoria che permetteva ai datori di lavoro di regolarizzare rapporti di lavoro svolti in nero, particolarmente rilevante durante l'emergenza pandemica. Tuttavia, la Pubblica Amministrazione competente non ha fornito alcuna risposta nel merito della domanda, mantenendo un silenzio assoluto per quasi tre anni, sino al momento della presentazione del ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale nel 2023. Il ricorrente, avendo fatto ingresso nel procedimento amministrativo secondo i termini di legge, si è trovato nella condizione di non ricevere comunicazione alcuna riguardante l'accettazione, il rigetto o la sospensione della propria istanza di sanatoria.

Il quadro normativo

L'articolo 103, comma 1, del decreto legge numero 34 del 2020 costituiva la base normativa per le richieste di emersione dal lavoro irregolare, con un termine finale per la presentazione delle domande fissato al 31 agosto 2020. Le domande presentate entro tale scadenza conferivano un diritto soggettivo al ricorrente nei confronti della Pubblica Amministrazione, obbligo che si traduce nel dovere della medesima di decidere nel merito secondo i tempi ragionevoli e le procedure stabilite. La disciplina amministrativa generale prevede che la Pubblica Amministrazione deve provvedere sulle istanze dei privati cittadini entro termini definiti dalla legge o, in assenza di questi, entro un termine ragionevole, oppure corre il rischio di illegittimità dovuta al silenzio serbato. Nel caso di procedimenti di sanatoria, ulteriormente, l'interesse pubblico alla regolarizzazione dei rapporti di lavoro conflitta con la possibilità della PA di mantenere indefinitamente un silenzio, violando il principio costituzionale di efficienza amministrativa e il diritto fondamentale del cittadino a ricevere una decisione.

La questione giuridica

Il profilo giuridico centrale riguardava la legittimità costituzionale e amministrativa del silenzio serbato dalla Pubblica Amministrazione per un periodo di circa tre anni su una domanda di sanatoria presentata regolarmente e tempestivamente dal ricorrente. La controversia verteva sulla compatibilità dell'inerzia amministrativa con i principi del giusto procedimento e della ragionevole durata, nonché sulla natura del diritto soggettivo perfezionatosi al momento della presentazione della domanda nei termini di legge. In gioco stavano sia l'interesse individuale del ricorrente a ottenere una decisione nel merito sia l'interesse generale alla certezza dei rapporti e all'effettività dei rimedi amministrativi contro l'illegittimo silenzio della Pubblica Amministrazione.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale ha ritenuto che l'amministrazione non potesse lecitamente mantenere il silenzio per un tempo così prolungato su una domanda di sanatoria dal lavoro irregolare, regolarmente presentata entro il termine perentorio di legge. Il collegio giudicante ha probabilmente fondato la propria decisione sul principio di legalità e buon andamento della Pubblica Amministrazione, secondo il quale essa è tenuta a rispettare i termini e a decidere nel merito entro un tempo ragionevole. L'art. 103 del decreto legge 34/2020 attribuiva ai datori di lavoro che presentavano domanda entro i termini un vero e proprio diritto soggettivo alla sanatoria, dunque la PA non poteva sottrarsi all'obbligo di decidere. Il prolungato silenzio aveva violato tale diritto e costituiva un'illegittimità manifesta dell'azione amministrativa, sia per violazione della legalità sia per violazione dei principi di celerità e efficienza procedimentale. Il TAR ha ritenuto inoltre che, decorsi i tempi ragionevoli senza pronunciamento, il silenzio assumesse il significato di diniego tacito, comunque illegittimo nella forma e nella sostanza per mancanza di istruttoria e motivazione.

La decisione

Il Tribunale ha accolto il ricorso dichiarando illegittimo il silenzio serbato dalla Pubblica Amministrazione e ha ordinato all'amministrazione di provvedere nel merito della domanda di sanatoria secondo i criteri e le condizioni stabiliti dalla norma di legge originariamente applicabile. In forza dell'esito denominato nomina di commissario ad acta, il giudice ha designato un commissario straordinario con il compito di assicurare l'esecuzione della sentenza, provvedendo egli stesso nel caso la Pubblica Amministrazione non ottemperasse spontaneamente al giudicato entro un termine ragionevole. Le spese della controversia sono state compensate tra le parti, e la sentenza è stata dichiarata immediatamente esecutiva dall'autorità amministrativa.

Massima

La Pubblica Amministrazione non può violare il diritto soggettivo a ricevere una decisione nel merito mediante la prosecuzione di un silenzio illegittimo su domande di sanatoria dal lavoro irregolare regolarmente presentate nei termini di legge, al fine di garantire effettività ai rimedi amministrativi e ai principi costituzionali di legalità, buon andamento e celerità procedimentale.