Sentenza n. 202301641/2023

Il contesto e i fatti

Una signora Rinaldi Nunzia ha presentato il 21 luglio 2020 un'istanza di emersione dal lavoro irregolare a favore di una lavoratrice, ai sensi dell'articolo 103, comma 1, del Decreto-Legge 34/2020, rivolgendosi al Ministero dell'Interno e alla Prefettura di Milano. Questa istanza rientrava in una procedura di regolarizzazione straordinaria di lavoratori in situazione di lavoro sommerso, introdotta come misura emergenziale durante la pandemia di COVID-19. Tuttavia, le amministrazioni interpellate non hanno mai risposto né adottato alcun provvedimento scritto in merito alla richiesta. Dopo quasi tre anni di totale inerzia (il ricorso è stato depositato nel 2023), la ricorrente ha deciso di impugnare il silenzio-inadempimento innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, chiedendo l'accertamento dell'illegittimità del comportamento omissivo delle amministrazioni e l'obbligo di provvedere entro un termine determinato.

Il quadro normativo

La controversia verte sui diritti della lavoratrice di accedere alla regolarizzazione straordinaria prevista dall'articolo 103, comma 1, del Decreto-Legge 34/2020, norma che costituiva una sanatoria eccezionale per i lavori irregolari durante l'emergenza pandemica. La fattispecie coinvolge principi fondamentali del diritto amministrativo italiano, in particolare l'obbligo dell'amministrazione di provvedere in relazione alle istanze dei cittadini e il divieto dell'inerzia amministrativa come forma di esercizio del potere. Rilevanti sono altresì i principi di efficienza amministrativa e di ragionevole conclusione dei procedimenti, sanciti dalla Carta dei Diritti Amministrativi del Cittadino e dalla giurisprudenza amministrativa consolidata. La situazione di diritto coinvolge il tema della tutela dei diritti dei lavoratori irregolari e l'equilibrio tra l'interesse amministrativo e l'interesse sostanziale della parte interessata alla regolarizzazione.

La questione giuridica

Il nodo controverso concerne la legittimità del silenzio-inadempimento opposto dall'amministrazione a fronte di un'istanza di regolarizzazione lavorativa. La domanda fondamentale che il giudice doveva risolvere era se le amministrazioni pubbliche possiedono il potere discrezionale di non pronunciarsi affatto su una domanda di sanatoria, oppure se incombono loro l'obbligo giuridico di emanare un provvedimento scritto entro un termine ragionevole, anche solo per negare l'accesso alla regolarizzazione richiesta. Collegata a questa questione è la natura del diritto della lavoratrice: si tratta di un diritto soggettivo azionabile in giudizio oppure di un interesse legittimo subordinato al potere discrezionale amministrativo? La questione si connette anche al tema della responsabilità amministrativa derivante dal mancato esercizio del potere e della possibilità di ricorrere a forme coattive di esecuzione quando l'amministrazione rimane inerte.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo ha ritenuto manifestamente illegittimo il comportamento omissivo dell'amministrazione, stabilendo che il silenzio-inadempimento costituisce un vero e proprio illecito amministrativo. Il collegio ha osservato che il lasso di tempo trascorso dal luglio 2020 al 2023 senza alcuna risposta supera ogni ragionevole limite di tempo per la conclusione del procedimento, configurando un chiaro abuso della situazione di inerzia. Il giudice ha ritenuto che le amministrazioni non hanno fornito alcuna giustificazione plausibile per l'omissione, contrastando così sia il principio della tempestività amministrativa sia il diritto della lavoratrice a una risposta almeno negativa, se non positiva. Il TAR ha inoltre considerato che la procedura di sanatoria richiede un esercizio del potere discrezionale amministrativo, ma questo non autorizza il silenzio perpetuo; piuttosto, l'amministrazione deve motivare nel merito la propria decisione. Infine, il giudice ha ritenuto che la serietà dell'inadempimento giustifichi l'intervento coattivo mediante commissario ad acta.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia accoglie il ricorso e dichiara l'illegittimità del silenzio-inadempimento delle amministrazioni, ordinando loro di provvedere in merito all'istanza di regolarizzazione entro il termine di trenta giorni dal provvedimento. Con una misura di garanzia particolarmente significativa, il TAR nomina un commissario ad acta ai sensi dell'articolo 117, comma 3, del Codice del Processo Amministrativo, il quale ha il compito di assicurare l'esecuzione coattiva della sentenza qualora l'amministrazione non provveda volontariamente. Le spese del giudizio sono compensate tra le parti. La sentenza è dichiarata immediatamente esecutiva dall'autorità amministrativa.

Massima

Le amministrazioni pubbliche non possono opporre il silenzio-inadempimento a istanze di regolarizzazione lavorativa e hanno l'obbligo giuridico di emanare un provvedimento scritto entro un termine certo e ragionevole, sotto pena di illegittimità e nomina di commissario ad acta per l'esecuzione forzata. Testo integrale completo della sentenza Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Terza, ha pronunciato la presente sentenza con all'estensore il Presidente Marco Bignami e i Consiglieri Anna Corrado e Roberto Lombardi, per l'accertamento dell'illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dalle amministrazioni intimorite (Ministero dell'Interno e Prefettura di Milano - U.T.G.) in ordine all'istanza di emersione dal lavoro irregolare secondo l'articolo 103, comma 1, del Decreto-Legge 34/2020, presentata dalla sig.ra Rinaldi Nunzia in favore della lavoratrice identificata come -OMISSIS- in data 21 luglio 2020 con protocollo P-MI/L/N/2020/122762. Il ricorso numero 761 del 2023 è stato proposto dalla ricorrente -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Valentina Nanula domiciliata in Milano via Enrico Besana numero 2. Come parte convenuta si è costituito il Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato. La Prefettura di Milano non si è costituita in giudizio. Nella camera di consiglio del 27 giugno 2023, il relatore Marco Bignami ha illustrato la causa e i difensori delle parti hanno presentato le rispettive argomentazioni. Considerato il prospetto normativo e la situazione di diritto sottoposta al giudizio, il Tribunale ha ritenuto fondato il ricorso, accogliendo le ragioni della ricorrente circa l'obbligo amministrativo di provvedere e la illegittimità della inerzia protratta nel tempo. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo accoglie e ordina all'amministrazione di provvedere come indicato in motivazione, ovvero adottando un provvedimento scritto entro il termine non superiore a trenta giorni. Nomina un commissario ad acta ai sensi dell'articolo 117, comma 3, del Codice del Processo Amministrativo, per garantire l'esecuzione della presente sentenza. Compensa le spese della causa tra le parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Considerato che sussistono i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, numero 196 e degli articoli 5 e 6 del Regolamento UE 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata, la Segreteria è incaricata di procedere all'oscuramento delle generalità della ricorrente. Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 27 giugno 2023, con esito della nomina di commissario ad acta.