Sentenza n. 202301402/2023
1a - Affidamenti - Servizi - Affidamento Servizio Di Pulizia E Disinfezione Di Ambienti Sanitari - Lotto N. 3 - Aggiudicazione
In sintesi · Analisi AI
Il contesto e i fatti
Una procedura di gara indetta dalla Azienda Regionale per l'Innovazione e gli Acquisti S.p.A. (ARIA) per l'affidamento del servizio di pulizia e disinfezione di ambienti sanitari ha generato una controversia amministrativa articolata. Un'impresa ricorrente ha impugnato la determinazione di aggiudicazione emanata dal Direttore Generale di ARIA, contestando l'assegnazione di uno specifico lotto a un'altra società. Nel corso della procedura di valutazione emersero anomalie significative nella gestione amministrativa della gara, in particolare riguardanti la verifica della documentazione fornita dalle concorrenti, i soccorsi istruttori e la corretta esclusione di offerte difettose. La parte ricorrente ha dedotto che la commissione di valutazione avrebbe dovuto escludere una concorrente per la presentazione di una certificazione UNI EN ISO 14001 già scaduta al momento della partecipazione alla gara e per le false dichiarazioni sottese. La controversia si è sviluppata attraverso una complessa procedura amministrativa caratterizzata da molteplici verbali di gara, note di soccorso istruttorio e valutazioni tecniche ed economiche delle offerte.
Il quadro normativo
La procedura di gara si inserisce nella disciplina degli appalti pubblici regolati dal Codice dei Contratti Pubblici e dalle norme specifiche contenute nel Disciplinare di gara e nel Capitolato Speciale d'Appalto. L'articolo 19 del Disciplinare costituisce un elemento centrale della controversia, in quanto prevede la possibilità di ammettere soccorsi istruttori per la presentazione di documentazione carente, ma la questione interpretativa riguarda i limiti di tale facoltà, in particolare se possa essere estesa al caso di totale mancata presentazione di un documento richiesto dalla Stazione Appaltante. La normativa sui requisiti di partecipazione alle gare prevede che i documenti e le certificazioni presentati dai concorrenti debbano essere validi e non falsificati, e che le dichiarazioni contenute nelle domande di partecipazione debbano corrispondere alla realtà dei fatti. I principi generali di trasparenza, parità di trattamento e corretta procedura amministrativa costituiscono le fondamenta dell'intero sistema degli appalti pubblici e vincolano stringentemente l'operato della commissione di valutazione e della Stazione Appaltante.
La questione giuridica
La controversia ruota attorno a due profili interconnessi ma distinti. In primo luogo, se la commissione di valutazione abbia violato l'obbligo di esclusione di una concorrente che aveva presentato una certificazione ambientale già scaduta al momento della partecipazione alla gara, facendo ciò integrare una dichiarazione falsa o quantomeno non conforme ai requisiti richiesti. In secondo luogo, se sia ammissibile estendere il rimedio del soccorso istruttorio al caso di totale mancata presentazione di un documento richiesto, oppure se tale meccanismo debba limitarsi esclusivamente alla rettificazione o integrazione di documenti già forniti in forma incompleta o difettosa. La questione comporta una ricognizione del corretto equilibrio tra la necessità di dare opportunità alle imprese di regolarizzare documentazione incompleta e il rigoroso rispetto delle regole procedurali volte a garantire la trasparenza e la correttezza della gara. La rilevanza della questione attiene al delicato tema della corretta applicazione della normativa sulla esclusione di concorrenti e sulla gestione dei rimedi istruttori in fase di valutazione.
La motivazione del giudice
Il Tribunale Amministrativo Regionale ha ritenuto che la procedura di valutazione fosse affetta da vizi procedurali e sostanziali gravi e insanabili. Nel valutare la posizione della concorrente che aveva presentato la certificazione scaduta, il colleggio ha probabilmente riscontrato che l'omessa esclusione della stessa costituiva una violazione dei doveri della commissione, in quanto la presentazione di un documento attestante un requisito e il certificato in questione non potevano essere ritenuti validi rispetto alla data di partecipazione. Il giudice ha inoltre ritenuto che l'interpretazione dell'articolo 19 del Disciplinare, nella parte in cui ammetteva un nuovo soccorso istruttorio in caso di totale mancata presentazione di un documento, fosse contraria ai principi generali di corretta procedura amministrativa e alla trasparenza della gara. L'argomento della commissione secondo cui una concorrente non adeguatamente regolarizzata potesse comunque partecipare alle fasi successive di valutazione delle offerte economiche è stato respinto come incongruo con il principio della corretta condotta procedimentale. Il tribunale ha considerato che, una volta ammessa l'infondatezza di specifiche censure relative alla valutazione dell'offerta della concorrente irregolare, la conseguenza necessaria fosse l'annullamento dell'intero provvedimento di aggiudicazione, poiché la sua esclusione avrebbe potuto modificare l'esito della gara.
La decisione
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha accolto il ricorso principale nei limiti indicati nella motivazione, annullando la determinazione del Direttore Generale di ARIA che aveva aggiudicato il lotto alla società inizialmente proclamata vincitrice. Ha inoltre dichiarato improcedibile il ricorso incidentale presentato dalla società aggiudicataria, ritenendo che la sua istanza non fosse proponibile in quella forma o che mancassero i presupposti per accolto. Le condanne risarcitorie imposte a ARIA e alla società aggiudicataria consistono nel pagamento di euro quattromila per le spese processuali in favore del ricorrente, oltre agli oneri di legge e alla refusione della spesa per il contributo unificato dovuta in solido. La sentenza ha efficacia di annullamento dell'aggiudicazione e comporta la necessità che ARIA ripeta la procedura di valutazione secondo le corrette modalità procedurali, escludendo le concorrenti inammissibili e applicando coerentemente le regole previste dal Disciplinare di gara.
Massima
La commissione di valutazione di una gara d'appalto pubblico è tenuta all'esclusione di offerte di concorrenti che non risultino dotati dei requisiti richiesti al momento della partecipazione, e in particolare non può ammettere a valutazione offerte presentate da soggetti che abbiano dichiarato il possesso di certificazioni attestanti requisiti quando tali certificazioni risultino scadute, e la facoltà di ammettere soccorsi istruttori per documentazione incompleta non può estendersi al caso di totale mancata presentazione di un documento richiesto dalla Stazione Appaltante, pena la violazione dei principi di trasparenza e parità di trattamento che governano le procedure di gara.
Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Antonio Vinciguerra, Presidente, Estensore Fabrizio Fornataro, Consigliere Mauro Gatti, Consigliere per l'annullamento Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: della Determinazione n. -OMISSIS- del Direttore Generale di ARIA S.p.A. con cui è stato aggiudicato a -OMISSIS- il Lotto n. -OMISSIS- della gara per l'affidamento del servizio di pulizia e disinfezione di ambienti sanitari (rif. CIG -OMISSIS-); della nota prot. -OMISSIS- del 06/02/2023 con cui ARIA S.p.A. ha comunicato a -OMISSIS- l'aggiudicazione della gara; della nota prot. -OMISSIS- del 03/02/2022 con cui il RUP ha proposto l'aggiudicazione del Lotto n. -OMISSIS- della gara in favore di -OMISSIS-; dell'art. 19 del Disciplinare di gara ove interpretato nel senso di ammettere un nuovo soccorso istruttorio in caso di totale mancata presentazione di un documento richiesto dalla S.A. con il primo soccorso istruttorio; del verbale n. -OMISSIS- del 13/04/2022 e n. 11 del 04/05/2022 nella parte in cui, preso atto che la certificazione UNI EN ISO 14001 allegata da -OMISSIS- era già scaduta al momento della partecipazione alla gara, la Commissione non ha provveduto all'esclusione della concorrente per falsa dichiarazione e nella parte in cui la Commissione non ha rilevato criticità nella valutazione dell'offerta di -OMISSIS- con riferimento al Lotto n. -OMISSIS-; della nota prot. -OMISSIS- del 22/04/2022 (non nota nel suo tenore testuale) con cui sono stati chiesti chiarimenti a -OMISSIS- in merito alla certificazione UNI EN ISO 14001 già scaduta al momento della partecipazione alla gara; del verbale n. -OMISSIS- del 28/11/2022 nella parte in cui la Commissione ha attribuito un punteggio all'offerta tecnica di -OMISSIS- (che doveva essere esclusa) ed ha ammesso la concorrente alla fase di apertura e valutazione delle offerte economiche nonché dell'allegato al verbale n. -OMISSIS- contenente i punteggi tecnici delle concorrenti; della nota prot. -OMISSIS- del 01/12/2022; del provvedimento del 24/01/2023 (non noto nel suo tenore testuale) con cui è stata positivamente conclusa la verifica sul costo della manodopera dichiarato da -OMISSIS-; del verbale n. -OMISSIS- del 19/01/2023 nella parte in cui il Seggio di gara ha omesso di escludere dalla gara -OMISSIS- per la mancata regolarizzazione della documentazione ed ha disposto il ricorso ad un secondo soccorso istruttorio in favore di -OMISSIS-; della nota prot. -OMISSIS- del 19/01/2023 con cui il RUP ha assegnato a -OMISSIS- un nuovo termine per provvedere al soccorso istruttorio; del verbale n. -OMISSIS- del 23/01/2023 con cui il RUP ha verificato la documentazione prodotta con il secondo soccorso istruttorio ed ha positivamente valutato l'aggiudicazione del Lotto n. -OMISSIS- in favore di -OMISSIS-; di tutti i verbali di gara e di tutti i provvedimenti relativi alla procedura (tra cui anche il verbale n. -OMISSIS- del 10/01/2023 e la nota del 10/01/2023 di soccorso istruttorio nei confronti di -OMISSIS-) nella parte in cui si è proceduto alla valutazione dell'offerta tecnica, economica e della busta amministrativa nonché del costo della manodopera di -OMISSIS- allorquando la stessa avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara; di ogni altro atto presupposto, antecedente e conseguente, quali il Bando, il Disciplinare, il Capitolato Speciale d'Appalto e i relativi allegati, lo Schema di contratto, i chiarimenti resi dalla Stazione Appaltante e tutta la documentazione di gara ove interpretata in senso difforme da quanto in questa sede argomentato e censurato; e per la declaratoria dell'inefficacia della Convenzione, ove medio tempore stipulata, da ARIA con -OMISSIS- nonché dei contratti di fornitura, ove medio tempore stipulati, dagli Enti del S.S.R. del Lotto n. -OMISSIS- con -OMISSIS-; e per la conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti. Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da -OMISSIS- il 7/4/2023: per l'annullamento, in parte qua e nei limiti delle censure dedotte con il presente ricorso incidentale - della Determinazione n. -OMISSIS- del Direttore Generale di ARIA S.p.A. con cui è stato aggiudicato a -OMISSIS- il Lotto n. -OMISSIS- della gara per l'affidamento del servizio di pulizia e disinfezione di ambienti sanitari (rif. CIG -OMISSIS-) (doc. 2 – aggiudicazione); - della nota prot. -OMISSIS- del 03/02/2022 con cui il RUP ha proposto l'aggiudicazione del Lotto n. -OMISSIS- della gara in favore di -OMISSIS- (doc. 30 produzione -OMISSIS-); - della nota prot. -OMISSIS- del 01/12/2022 (doc. 22 produzione -OMISSIS-); - del provvedimento del 24/01/2023 con cui è stata positivamente conclusa la verifica sul costo della manodopera dichiarato da -OMISSIS-; - di tutti i verbali di gara e, in particolare, del verbale n. -OMISSIS- del 10/01/2023 (doc. 24 produzione -OMISSIS-), del verbale n. -OMISSIS- del 19/01/2023 (doc. 26 produzione -OMISSIS-), del verbale n. -OMISSIS- del 23/01/2023 (doc. 29 produzione -OMISSIS-); - della nota ARIA del 10/01/2023 (doc. 3) e della successiva nota ARIA del 19/01/2023 (doc. 27 produzione -OMISSIS-) trasmesse a -OMISSIS-; - di ogni altro atto presupposto, antecedente e conseguente, quali il Bando, il Disciplinare, il Capitolato Speciale d'Appalto e i relativi allegati, lo Schema di contratto, i chiarimenti resi dalla Stazione Appaltante e tutta la documentazione di gara e, in particolare, del documento nominato “dichiarazione di offerta economica” ove prevede che “non sarà possibile dimostrare e giustificare la remuneratività dei prodotti e dei singoli servizi offerti oggetto di verifica facendo riferimento alla remuneratività di altri prodotti e servizi”, se interpretata nel senso preteso dalla ricorrente principale; sul ricorso numero di registro generale 382 del 2023, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Basile, Roberto Invernizzi, Alessandro Sciolla, Sergio Viale e Chiara Forneris, con domicilio eletto presso lo studio Roberto Invernizzi in Milano, via Vincenzo Monti n. 41; Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti – Aria s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudia Sala e Stefano Marras, Maurizio Tommasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Fondazione I.R.C.C.S. Ca' Granda Ospedale Maggiore Policlinico, Fondazione I.R.C.C.S. Istituto Neurologico Carlo Besta di Milano, non costituiti in giudizio; -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Tricamo, Andrea Ruffini, Marco Orlando e Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Matteo Valente in Milano, via Durini 25; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti – Aria s.p.a. e di-OMISSIS-; Visti tutti gli atti della causa; Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 maggio 2023 il dott. Antonio Vinciguerra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi principale e incidentale, come in epigrafe proposti, accoglie nei limiti e agli effetti di cui a parte motiva il ricorso principale e dichiara improcedibile il ricorso incidentale. Annulla l’impugnato provvedimento di aggiudicazione. Condanna l’Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti s.p.a. e-OMISSIS- a corrispondere ciascuna a -OMISSIS- la somma di euro 4.000,00 (quattromila/00) per le spese processuali, oltre oneri di legge, e a rifondere, in solido, la spesa per il contributo unificato. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Ritenuto che sussistono i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti e gli altri soggetti menzionati negli atti del giudizio. Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati:
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