Sentenza n. 202301373/2023

Il contesto e i fatti

Il caso riguarda una controversia in materia di appalti pubblici sorta in relazione alla gara bandita dalla Milano Serravalle - Milano Tangenziali s.p.a., società concessionaria del sistema autostradale, per l'affidamento del servizio di pulizia a ridotto impatto ambientale e sanificazione dei fabbricati. La stazione appaltante ha aggiudicato la gara al raggruppamento temporaneo di imprese formato da Meranese Servizi s.p.a. e Issitalia A. Barbato s.r.l., comunicando l'aggiudicazione in data 16 settembre 2022 e rendendola efficace il 21 settembre 2022. La società ricorrente CNS Consorzio Nazionale Servizi Soc. Coop., che risulta essere stata partecipante alla gara e rimasta esclusa, ha proposto ricorso amministrativo contestando l'aggiudicazione e richiedendo contemporaneamente l'accesso integrale ai documenti di gara, compresi le offerte tecniche, le relazioni di valutazione e i giustificativi economici presentati dal raggruppamento aggiudicatario. La ricorrente ha anche depositato motivi aggiunti il 14 novembre 2022, impugnando ulteriormente la relazione del Responsabile Unico del Procedimento sulla congruità dell'offerta economica. La controversia si sviluppa dunque su un duplice fronte: da una parte la contestazione della legittimità dell'aggiudicazione, dall'altra il rifiuto opposto dalla stazione appaltante di garantire l'accesso integrale ai documenti di gara.

Il quadro normativo

La materia degli appalti pubblici è disciplinata dal Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50, il Codice dei Contratti Pubblici, che fissa le regole procedurali e sostanziali per l'affidamento delle commesse pubbliche e stabilisce i diritti dei partecipanti alle procedure di gara. In particolare, l'articolo 53 del decreto legislativo 50/2016 disciplina il diritto di accesso ai documenti di gara, prevedendo modalità e limiti all'esercizio di tale diritto al fine di bilanciare la trasparenza amministrativa con la tutela della riservatezza economica e tecnica delle offerte presentate. Parallelamente, la Legge 7 agosto 1990, n. 241 sulla trasparenza dell'amministrazione, recante disposizioni generali sul diritto di accesso ai documenti amministrativi, negli articoli 22 e seguenti, consente ai cittadini e alle imprese di acquisire copia di atti amministrativi salvo specifiche esclusioni per segreti d'ufficio, commerciali o industriali. Nel presente caso trovano applicazione anche le disposizioni del Codice del Processo Amministrativo in materia di misure cautelari, in particolare l'articolo 116 comma 2 c.p.a., che disciplina le condizioni di ammissibilità e i criteri per l'ottenimento di provvedimenti cautelare a tutela della situazione sostanziale della ricorrente.

La questione giuridica

La controversia pone due questioni giuridiche distinte ma correlate. In primo luogo, la ricorrente contesta la legittimità dell'aggiudicazione della gara, lamentando presumibilmente vizi procedurali o illegittimità nella valutazione delle offerte, senza però poter verificare le offerte concorrenti a causa del diniego di accesso. In secondo luogo, la ricorrente sostiene il diritto di accesso integrale ai documenti di gara compresi le offerte tecniche e le giustificazioni economiche, invocando i principi di trasparenza amministrativa e parità di trattamento tra i partecipanti. La questione giuridica fondamentale consiste nel bilanciamento tra il diritto di accesso ai documenti amministrativi e la protezione della riservatezza delle informazioni tecniche ed economiche contenute nelle offerte altrui, nonché nel determinare se e in quale misura una concorrente esclusa da una gara possa ottenere accesso ai dati che potrebbero rivelare i fattori competitivi della concorrente vincitrice. Tale conflitto di interessi è ricorrente nella giurisprudenza amministrativa e richiede un'interpretazione equilibrata della normativa europea e nazionale in materia di trasparenza e concorrenza.

La motivazione del giudice

Sebbene la sentenza presenti un dispositivo asciutto senza ampia motivazione estesa, dal contesto della decisione è possibile inferire il ragionamento seguito dal collegio giudicante. Il TAR ha ritenuto che la ricorrente non avesse provato l'illegittimità dell'aggiudicazione ovvero che i vizi dedotti non sussistessero nel merito, accogliendo presumibilmente le argomentazioni della stazione appaltante e del raggruppamento aggiudicatario sulla regolarità della procedura di gara. Quanto al profilo dell'accesso ai documenti, il giudice ha evidentemente considerato fondato il diniego opposto dalla stazione appaltante, probabilmente ritenendo che le informazioni tecniche ed economiche contenute nelle offerte concorrenti costituissero dati riservati tutelabili ai sensi della normativa sui contratti pubblici, e che la ricorrente, quale concorrente esclusa, non avesse un interesse giuridicamente rilevante a conoscere nel dettaglio le modalità tecniche ed economiche della proposta rivale. La dichiarazione di improcedibilità dell'istanza ex articolo 116 comma 2 c.p.a. suggerisce inoltre che il giudice ha ritenuto inammissibile o non idonea a sussistere la richiesta di misure cautelari avanzata dalla ricorrente, probabilmente per difetto dei presupposti di urgenza e danno non reparabile. La logica complessiva appare orientata a privilegiare la stabilità della procedura di gara già conclusa sulla richiesta di accesso tardiva della ricorrente.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha definitivamente rigettato sia il ricorso introduttivo sia il ricorso per motivi aggiunti presentati dal Consorzio ricorrente, disponendo inoltre che l'istanza cautelare ex articolo 116 comma 2 c.p.a. risultasse improcedibile. La domanda di risarcimento del danno, sia nella forma specifica mediante subentro del contratto sia nella forma monetaria equivalente, è stata altresì respinta dal giudice amministrativo. Il giudice ha condannato il CNS Consorzio Nazionale Servizi al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in tre mila euro a favore di Milano Serravalle - Milano Tangenziali s.p.a. e ulteriori tre mila euro a favore del raggruppamento temporaneo di imprese vincente, oltre al concorrere dei oneri fiscali, previdenziali e spese generali di legge secondo le tariffe professionali vigenti. La sentenza è stata eseguibile dall'autorità amministrativa, consentendo alla stazione appaltante di procedere senza ulteriori impedimenti all'esecuzione del contratto già aggiudicato al raggruppamento Meranese - Issitalia.

Massima

La richiesta di accesso ai documenti di gara da parte di una concorrente esclusa non può prevalere sulla riservatezza delle offerte tecniche ed economiche altrui quando la stazione appaltante ha operato in conformità alle procedure normative e il ricorrente non abbia dedotto e provato vizi procedurali specifici e concreti idonei a incidere sull'esito della selezione.