Sentenza n. 202301346/2023

Il contesto e i fatti

TOMA Advanced Biomedical Assays s.p.a., società operante nel settore biomedico, ha ricevuto compensi da Regione Lombardia e dall'Agenzia Tutela della Salute Insubria per lo svolgimento di attività nel contesto della programmazione sanitaria per l'anno 2020. Regione Lombardia, attraverso un provvedimento di data non precisata, ha autorizzato ATS Insubria al pagamento del saldo dei compensi spettanti a TOMA relativo all'anno 2020, ma in misura significativamente ridotta rispetto a quanto TOMA riteneva dovuto. Conseguentemente, ATS Insubria ha adottato le delibere di pagamento nella medesima misura ridotta, inviando anche le comunicazioni con i dati validati dalla Regione in data 26 novembre 2021. TOMA, ritenendo illegittime le riduzioni applicate ai suoi compensi, ha proposto ricorso amministrativo dinanzi al TAR Lombardia impugnando le comunicazioni di ATS Insubria, il provvedimento regionale di autorizzazione al pagamento ridotto e le relative delibere attuative, nonché gli atti di programmazione sanitaria che avevano sotteso tali riduzioni, fra cui le Delibere Regionali n. XI/4049 e XI/4061 del dicembre 2020 e il Decreto del Direttore Generale adottato in qualità di Commissario ad acta nel maggio 2021.

Il quadro normativo

La controversia si inserisce nel complesso quadro normativo della programmazione e negoziazione sanitaria e sociosanitaria, disciplinato dal Decreto Legislativo 30 dicembre 1992 n. 502 e successive modificazioni, in particolare dall'articolo 8-quinquies come modificato dai decreti e dalle leggi finanziarie richiamate negli atti impugnati. Le Delibere Regionali n. XI/4049 e XI/4061 del dicembre 2020 rappresentavano il recepimento regionale delle disposizioni del decreto legge n. 95 del 2012, articolo 15 comma 14, e della legge finanziaria n. 208 del 2015, articoli 1 commi 574-577, che delineavano i criteri e i limiti della negoziazione sanitaria per l'esercizio 2020. Il Decreto del Commissario ad acta del 24 maggio 2021 rappresentava invece l'intervento sostitutivo della Regione volto a dare attuazione concreta alle indicazioni contenute nelle delibere regionali, con specifiche valorizzazioni economiche delle prestazioni rese nel settore socio-sanitario. L'intero contesto normativo era caratterizzato da stringenti vincoli di bilancio e da criteri di razionalizzazione della spesa sanitaria che incidevano direttamente sulla quantificazione dei compensi.

La questione giuridica

Il giudice amministrativo ha dovuto affrontare questioni processuali preliminari di rilevanza cruciale: in primo luogo, se il ricorso concernente compensi e pagamenti a favore di un soggetto privato per prestazioni sanitarie rientrasse legittimamente nella giurisdizione del giudice amministrativo oppure se la natura della controversia rimandasse al giudizio ordinario davanti alla magistratura civile. In secondo luogo, il collegio doveva valutare se il ricorso presentato soddisfacesse i presupposti di ricevibilità processuale, in particolare se la causa fosse ancora esistente e se non ricorressero altre circostanze tali da renderlo inammissibile nel suo complesso. La questione era ulteriormente complicata dalla cessazione della materia del contendere che poteva derivare da fatti sopravvenuti o dalla modificazione della situazione giuridica dedotta in giudizio nel corso del procedimento.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale ha articolato il proprio ragionamento attraverso una valutazione ripartita della domanda ricorsoria. Per quanto riguarda talune delle impugnazioni proposte, il collegio ha ritenuto di non possedere giurisdizione in quanto la questione sottesa riguardava diritti di natura privatistica e contrattuale derivanti dalle prestazioni rese dalla società, piuttosto che questioni di legittimità di atti amministrativi nel loro aspetto organizzativo o procedimentale. Quanto agli altri profili, il collegio ha ritenuto che ricorressero vizi di ricevibilità del ricorso, probabilmente perché mancavano presupposti processuali essenziali o perché il ricorso risultava affetto da difetti formali o sostanziali tali da determinarne l'inammissibilità. Il collegio ha inoltre constatato che, per quanto concerneva ulteriori profili della domanda, la materia del contendere era sopravvenutamente cessata, vale a dire che la situazione giuridica originariamente denunziata come illegittima non sussisteva più o era stata modificata da eventi successivi, rendendo moot la questione stessa. Nel complesso, il ragionamento giudiziale ha privilegiato la dimensione della correttezza processuale e della delimitazione della giurisdizione amministrativa.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha dichiarato il ricorso, in parte, inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, in parte, irricevibile per vizi procedurali o difetto di presupposti, mentre per il resto ha dichiarato cessata la materia del contendere. Ha quindi indicato nella magistratura ordinaria, presso il giudice civile, il giudice fornito della necessaria giurisdizione per decidere la controversia, disponendo che la causa potesse essere riproposta innanzi ai giudici ordinari entro i termini previsti dalla legge. Ha inoltre disposto la compensazione delle spese di lite fra le parti, non condannando alcuna parte al pagamento dell'intero importo dei costi processuali. La sentenza è stata eseguibile dall'autorità amministrativa secondo le modalità ordinarie.

Massima

Quando la controversia riguarda il quantum dei compensi dovuti a un soggetto privato per prestazioni sanitarie, con risvolti di natura contrattuale e privatistica prevalenti rispetto agli aspetti di legittimità amministrativa dell'atto, la giurisdizione spetta al giudice ordinario e non al giudice amministrativo, fatto salvo che non sia accertata l'irricevibilità del ricorso per carenza di presupposti processuali.