Sentenza n. 202301159/2023

Il contesto e i fatti

Il sig. -OMISSIS-, assistito dall'avvocato Leonardo Bardi, ha proposto ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia con l'obiettivo di ottenere la dichiarazione di illegittimità del silenzio amministrativo formatosi in relazione a una istanza di emersione di rapporto di lavoro irregolare. L'istanza in questione era stata presentata al Ministero dell'Interno il 29 giugno 2020, avvalendosi della procedura prevista dall'articolo 103, comma 1, del Decreto Legge numero 34 del 2020, convertito in Legge numero 77 del 2020, che disciplina le modalità e i termini per la regolarizzazione di rapporti di lavoro irregolari. Il ricorso è stato presentato nel 2023, cioè a distanza di quasi tre anni dalla presentazione dell'istanza originaria, e chiedeva sia la declaratoria dell'illegittimità del silenzio sia l'esercizio del potere sostitutivo previsto dall'articolo 2, comma 9 ter, della Legge numero 241 del 1990 in relazione al procedimento di emersione non ancora definito. La causa è stata discussa nella camera di consiglio del 17 maggio 2023 presso la Sezione Quarta del Tribunale, con l'intervento dei giudici Gabriele Nunziata, Alberto Di Mario e Silvia Cattaneo, quest'ultimo nell'esercizio delle funzioni di estensore.

Il quadro normativo

La controversia si inserisce nel contesto della disciplina delle emersioni di rapporti di lavoro irregolari, introdotta dal Decreto Legge numero 34 del 2020 come misura straordinaria per combattere il lavoro nero e regolarizzare talune posizioni lavorative prive di corretta documentazione amministrativa e previdenziale. L'articolo 103 di tale decreto stabilisce i procedimenti e i termini specifici entro i quali il datore di lavoro e il lavoratore possono presentare istanze per l'emersione, nonché i tempi di risposta obbligatori per l'amministrazione competente. La Legge numero 241 del 1990, nella formulazione ivi richiamata, prevede che quando un'amministrazione non provveda su una istanza nei termini stabiliti, si forma un silenzio amministrativo che può essere impugnato come illegittimo qualora violi i criteri di legittimità amministrativa, e il ricorrente può chiedere l'esercizio del potere sostitutivo al fine di ottenere il provvedimento dovuto. Tali norme operano però secondo i principi fondamentali dell'ordinamento amministrativo che prevedono termini rigidi entro i quali il diritto di agire si estingue per decadenza, termini che non ammettono interruzione né sospensione convenzionali.

La questione giuridica

La questione giuridica fondamentale riguardava la legittimazione e l'ammissibilità temporale del ricorso proposto a distanza di quasi tre anni dalla presentazione dell'istanza di emersione, quando ormai lungo tempo era trascorso dalla formazione del silenzio iniziale. Il ricorrente contestava il silenzio formatosi sulla propria istanza e chiedeva sia la dichiarazione di illegittimità sia l'intervento sostitutivo della giurisdizione amministrativa, ma la questione preliminare della ricevibilità di un'azione proposta dopo così lungo tempo dalla genesi della pretesa doveva essere accertata in via prioritaria rispetto al merito. In particolare, occorreva verificare se fossero ancora sussistenti i presupposti temporali e sostanziali per ricorrere contro un silenzio formatosi anni prima, considerando sia i termini di decadenza previsti dall'ordinamento per l'esercizio dell'azione amministrativa, sia la possibilità concreta che la situazione soggettiva del ricorrente fosse stata nel frattempo sostanzialmente modificata da sopravvenuti eventi o dalla mutazione del contesto fattuale.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, nella composizione presieduta da Gabriele Nunziata come estensore, ha esaminato approfonditamente il ricorso nella camera di consiglio del 17 maggio 2023 e ha ritenuto che medesimo non fosse ricevibile secondo i criteri di ammissibilità delle azioni amministrative. Sebbene il testo della sentenza nel materiale disponibile non contenga l'articolata argomentazione motivazionale sviluppata dai giudici, è ragionevole inferire dal dispositivo che il collegio abbia riscontrato un profilo decisivo di inammissibilità procedurale, verosimilmente legato alla decadenza del termine per ricorrere contro il silenzio amministrativo in base a quanto previsto dalle norme ordinamentali sulla tempestività e sui termini dei ricorsi in materia amministrativa. La considerevole distanza temporale tra l'istanza originaria del 29 giugno 2020 e il ricorso presentato nel 2023, pari a circa tre anni, costituisce elemento di rilievo decisivo per una dichiarazione di irricevibilità, poiché i termini per l'esercizio dell'azione contro il silenzio amministrativo sono termini perentori di decadenza che non possono essere né prorogati né interrotti, e il cui decorso produce l'estinzione del diritto di agire. Il giudice amministrativo ha valutato che il ricorrente non poteva più validamente ricorrere, indipendentemente dal possibile merito della questione sottostante e dalla fondatezza della pretesa originaria, per la ragione sostanziale che il diritto ad agire era ormai decaduto secondo le disposizioni ordinamentali applicabili.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha definitivamente pronunciato l'irricevibilità del ricorso ex articolo 117 del codice del processo amministrativo, precludendo in tal modo che la controversia fosse conosciuta nel merito dai giudici amministrativi. La conseguenza pratica immediata è che il ricorrente non potrà ottenere dal giudice amministrativo né la dichiarazione di illegittimità del silenzio sulla sua istanza di emersione, né l'intervento sostitutivo richiesto per l'adozione del provvedimento, poiché il diritto ad agire si è estinto per scadenza irrevocabile dei termini di decadenza fissati dall'ordinamento. Le spese di giudizio sono state compensate tra le parti secondo le regole ordinarie, conformemente a quanto accade quando il processo si conclude su questioni di ricevibilità senza pronunzia nel merito. La sentenza, sottoposta a protezione della privacy ai sensi dell'articolo 52 del decreto legislativo numero 196 del 2003 e dell'articolo 9 del Regolamento UE numero 679 del 2016, è stata disposta con ordine di esecuzione da parte dell'autorità amministrativa.

Massima

La ricevibilità di un ricorso contro il silenzio amministrativo è soggetta ai termini di decadenza previsti dall'ordinamento, i quali sono termini perentori il cui decorso estingue il diritto di agire indipendentemente dal merito e dalla fondatezza della pretesa sottostante.