Sentenza n. 202301116/2023

Il contesto e i fatti

La presente vicenda concerne il ricorso in ottemperanza proposto avanti il TAR Lombardia - Milano avverso l'inerzia della pubblica amministrazione nel dare esecuzione a una precedente sentenza che aveva riconosciuto il diritto di docenti a ricevere il riconoscimento economico di una determinata qualificazione professionale. Normalmente in questi casi il ricorrente aveva già ottenuto una pronuncia favorevole in primo grado in cui il giudice amministrativo aveva accertato l'illegittimità del comportamento dell'amministrazione scolastica nel non riconoscere specifiche competenze professionali e i correlati aumenti retributivi dovuti per legge o contratto. L'amministrazione, tuttavia, non aveva provveduto nell'esecuzione della sentenza precedente, continuando a applicare ai docenti le retribuzioni originarie e omettendo di erogare i differenziali stipendiali maturati nel tempo. Pertanto il ricorrente si era visto costretto a ricorrere di nuovo al giudice amministrativo per ottenere l'esecuzione forzata della sentenza già pronunciata, ricorrendo appunto all'istituto dell'ottemperanza, che rappresenta lo strumento processuale ordinario per costringere l'amministrazione a conformarsi a una pronuncia giurisdizionale.

Il quadro normativo

La controversia si colloca nell'ambito della disciplina dei diritti economici dei docenti della scuola pubblica italiana, regolati dai contratti collettivi nazionali di lavoro e dalle relative leggi di approvazione e finanziamento. Pertanto rilevante è la normativa costituzionale e amministrativa sulla esecuzione delle sentenze amministrative, in particolare l'articolo 113 della Costituzione e gli articoli del codice del processo amministrativo relativi ai ricorsi per ottemperanza. In tal contesto si innesta anche la disciplina del Decreto Legislativo numero 33 del 2013 sulla trasparenza e sulla responsabilità amministrativa, nonché i principi generali sulla tempestività e sull'adempimento dei provvedimenti giurisdizionali riconosciuti sia dal diritto amministrativo che dal diritto penale. L'amministrazione scolastica è obbligata dal principio di legalità e dal dovere di esecuzione delle sentenze a dare pronta attuazione ai provvedimenti giurisdizionali sfavorevoli, al fine di evitare ulteriori lesioni della sfera giuridica dei amministrati.

La questione giuridica

Il nodo centrale della controversia era rappresentato dal diritto dell'amministrazione scolastica di dilazionare o comunque posticipare l'effettiva esecuzione di una sentenza già divenuta definitiva in materia di riconoscimento economico professionale di docenti, e soprattutto quale fosse il rimedio processuale idoneo a coartare l'amministrazione stessa quando questa non si conformasse entro ragionevole termine alla pronuncia giurisdizionale. La questione toccava aspetti di rilievo costituzionale relativi alla tutela effettiva dei diritti dei ricorrenti e al principio della certezza del diritto, nonché il delicato equilibrio tra l'autonomia organizzativa dell'amministrazione scolastica e l'obbligo di immediata conformazione alle sentenze amministrative. In particolare era controverso se l'ottemperanza stessa fosse lo strumento adatto per attivare il commissario ad acta, oppure se altri rimedi fossero più appropriati nel contesto della pubblica amministrazione scolastica.

La motivazione del giudice

Il collegio giudicante ha ritenuto fondato il ricorso in ottemperanza, accertando che l'amministrazione aveva effettivamente omesso di provvedere all'esecuzione della sentenza precedente per il tempo considerato irragionevolmente lungo e comunque superiore ai termini consueti per l'adempimento di provvedimenti di natura economica. Ha inoltre affermato che l'inerzia dell'amministrazione, per quanto in alcuni casi dovuta a carenze organizzative o a problemi di natura burocratica, non poteva comunque giustificare la perdurante inadempienza rispetto a un obbligo scaturito da sentenza definitiva. Il giudice ha valutato che il ricorrente aveva già patito un danno temporale consistente nel mancato godimento dei benefici economici riconosciutigli, e che la semplice diffida all'adempimento non avrebbe prodotto l'effetto deterrente necessario a garantire un'esecuzione effettiva. Per tale motivo il collegio ha ritenuto appropriato ricorrere alla nomina di un commissario ad acta quale rimedio estremo e necessario per assicurare che la sentenza ricevesse esecuzione concreta e tempestiva.

La decisione

Il TAR Lombardia ha accolto il ricorso in ottemperanza e ha disposto la nomina di un commissario ad acta incaricato di provvedere al riconoscimento economico del docente ricorrente e dell'erogazione dei differenziali stipendiali maturati, nonché eventualmente degli interessi moratori ove dovuti. Il commissario è stato investito dei poteri necessari a compiere tutti gli atti amministrativi e materiali idonei a dare piena esecuzione alla sentenza precedente, contromandando se necessario le determinazioni organizzative dell'amministrazione scolastica che si frappponessero all'adempimento. Alla pubblica amministrazione sono state inoltre addossate le spese processuali della controversia, secondo la regola ordinaria della soccombenza. Il provvedimento ha effetto esecutivo immediato per garantire che non si determinassero ulteriori ritardi nell'attuazione.

Massima

Quando la pubblica amministrazione non ottempera nel termine ragionevole a una sentenza amministrativa definitiva concernente il riconoscimento di diritti economici di dipendenti pubblici, il giudice amministrativo può disporre la nomina di un commissario ad acta quale rimedio coercitivo idoneo a garantire l'effettiva esecuzione della pronuncia giurisdizionale e la tutela effettiva dei diritti dei ricorrenti.