Sentenza n. 202301724/2023

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la  Lombardia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Antonio Vinciguerra,	Presidente
Oscar Marongiu,	Consigliere, Estensore
Rocco Vampa,	Primo Referendario
per l'annullamento
della determinazione dirigenziale n. -OMISSIS- del Comune di Milano, adottata in data 27/4/2018, di applicazione della sanzione disciplinare della sospensione per giorni 30 della licenza taxi n. -OMISSIS-, notificata al ricorrente in data 2/10/2018, nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali e, in particolare, degli atti connessi al procedimento disciplinare svoltosi nei confronti del ricorrente n. -OMISSIS-.
sul ricorso numero di registro generale 2789 del 2018, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Liberatore Castellano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso il suo studio in Milano, via Mecenate 103;
Comune di Milano, in persona del Sindaco in carica pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Antonella Fraschini, Antonello Mandarano, Vincenza Palmieri, Paola Maria Ceccoli e Salvatore Smaldone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Milano, via della Guastalla, 6;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 giugno 2023, tenutasi in modalità da remoto, il dott. Oscar Marongiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1. Il ricorrente, titolare della licenza di esercizio taxi n. -OMISSIS-, impugna il provvedimento ricevuto dal Comune di Milano, con cui gli è stata inflitta la sanzione disciplinare di 30 giorni di sospensione della licenza comunale di esercizio, con obbligo del deposito presso l’Ufficio Commissione disciplinare della stessa licenza, nonché dei contrassegni di macchina e di turno.
1.1. Il provvedimento si fonda sulla violazione della disciplina del servizio taxi (in particolare, l’art. 40 e l’art. 44, comma 1, lett. D del “Regolamento del Bacino di traffico del sistema aeroportuale lombardo del servizio taxi”), in quanto il ricorrente “il giorno 24.06.2017 alle ore 23.00 circa ed in regolare turno di servizio con l’autopubblica targata -OMISSIS-, abbinata alla licenza di esercizio taxi civico n. -OMISSIS- avrebbe acquisito una corsa con partenza dalla Stazione Centrale FF.SS, avendo un comportamento gravemente scorretto nei confronti dell’utente. Giunto in Via Vitruvio faceva inversione e riportava l’utente al posteggio taxi interrompendo il servizio”.
1.2. Il ricorrente espone che la contestazione dell’infrazione è avvenuta a seguito di una segnalazione/denuncia da parte di un utente rimasto anonimo. Lamenta, inoltre, di essersi trovato in una posizione di assoluta imparità processuale, dopo la presentazione delle memorie difensive nel corso del procedimento disciplinare, in quanto la difesa delle sue ragioni non avrebbe trovato un bilanciamento e una verifica in termini di attendibilità e credibilità del denunciante che ha mosso le accuse nei suoi confronti.
1.3. Il ricorso è affidato alle seguenti censure.
1) Violazione di legge e falsa applicazione dell’art. 26 del Regolamento per il servizio pubblico delle autovetture da piazza, in relazione agli artt. 10 e 10-bis della legge n. 241/1990; difetto di istruttoria e di motivazione.
Lamenta il ricorrente che la contestazione della violazione dell’art. 26 del Regolamento comunale (per avere l’interessato rifiutato una richiesta di servizio) ha come presupposto una denuncia anonima che rispetto al procedimento disciplinare è rimasta elemento sconosciuto, così come è rimasta anonima la persona che l’ha sporta e non è stato reso noto l’ipotetico episodio, mancando di tal guisa il presupposto imprescindibile affinché l’interessato approntasse la più idonea difesa.
2) Violazione di legge per incompletezza dell’istruttoria e della motivazione provvedimentale, mancato rispetto del principio dell’onere della prova, mancanza o insufficienza della motivazione ex art. 3 della l. n. 241/1990.
Il ricorrente contesta la disparità di trattamento a suo dire conseguente all’anonimato mantenuto dal denunciante nella fattispecie. L’anonimato del denunciante avrebbe violato il principio secondo il quale spetta all’accusa provare i fatti che costituiscono il fondamento di una contestazione e, inoltre, avrebbe impedito al ricorrente di vagliare e valutare la credibilità e l’attendibilità del denunciante stesso. Mancherebbe, in quest’ottica, un adeguato riscontro probatorio circa la addebitabilità dei fatti di cui l’incolpato è ritenuto responsabile.
3) Violazione di legge per mancato rispetto dell’obbligo di motivazione ex art. 3 della l. n. 241/1990.
Secondo la prospettazione attorea la mancata assunzione della prova testimoniale, utile alla corretta ricostruzione del fatto contestato, farebbe propendere per una istruttoria approssimativa, carente e lacunosa. Non sarebbe stata raggiunta la prova e la certezza della inconfutabilità dell’addebito; e ciò comproverebbe che il provvedimento impugnato è viziato in punto di motivazione.
4) Violazione di legge per violazione del principio di proporzionalità (art. 1 della l. n. 241/1990).
La sanzione, nella fattispecie, sarebbe stata applicata nella forma più lesiva senza alcun bilanciamento tra l’addebito e la sanzione stessa, in quanto il ricorrente è stato deprivato del diritto ad esercitare la professione con notevole incidenza sulla sua sfera economica. L’Amministrazione, a dire del ricorrente, avrebbe dovuto operare un’adeguata ponderazione delle contrapposte esigenze, al fine di trovare una soluzione che comportasse il minor sacrificio possibile per l’interessato.
1.4. Si è costituito il Comune intimato, il quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione passiva del Comune di Milano, oltre a chiederne il rigetto nel merito.
1.5. Alla pubblica udienza del giorno 27 giugno 2023 (ruolo smaltimento), tenutasi in modalità da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Il ricorso è inammissibile, come eccepito dalla difesa comunale, per essere stato notificato al Comune di Milano (carente di legittimazione passiva) anziché alla Regione Lombardia.
2.1. Come efficacemente dedotto dall’Ente civico, il potere disciplinare esercitato nei confronti del ricorrente spetta in via esclusiva alla Commissione regionale, che si è avvalsa degli Uffici tecnici comunali unicamente per lo svolgimento degli accertamenti istruttori.
2.2. Invero, la Regione Lombardia, con deliberazione della Giunta n. X/1602 del 4.4.2014, in attuazione della L.R. n. 6/2012, ha approvato il “Regolamento del bacino di traffico del sistema aeroportuale del servizio taxi” che, in ordine alla competenza e alla titolarità del potere di adozione di provvedimenti disciplinari, così dispone:
- “gli uffici comunali segnalano alla Commissione Tecnica disciplinare di cui all’art. 60 per l’individuazione dei provvedimenti disciplinari e alla Polizia Locale per gli adempimenti di competenza, il mancato rispetto delle norme di cui al presente regolamento o delle altre norme vigenti in materia” (art. 49, comma 2);
- “gli uffici competenti di cui all’art. 49 trasmettono alla Commissione di cui all’art. 60, entro 60 giorni dalla contestazione immediata o dalla notificazione della violazione all’interessato, tutta la documentazione pertinente” (art. 50, comma 3);
- “la Commissione effettua l’istruttoria e conclude il procedimento entro il termine massimo di 180 giorni dalla data della comunicazione di avvio del procedimento a carico del soggetto interessato, in ragione della complessità del procedimento connessa alla pluralità delle amministrazioni e dei soggetti coinvolti […]” (art. 50, comma 4);
- “la Commissione tecnica disciplinare individua i provvedimenti di cui al presente Capo a carico del soggetto interessato, dandone comunicazione ai Comuni che sono tenuti ad applicarli entro 30 giorni” (art. 50, comma 5);
- “il provvedimento finale della Commissione dovrà altresì quantificare l’ammontare dell’importo oggetto di eventuale restituzione” (art. 50, comma 6);
- “i componenti della Commissione sono nominati con provvedimento della Giunta regionale, su indicazione dei soggetti di cui al c. 1, e partecipano ai lavori a titolo gratuito salvo il rimborso delle spese documentate […]” (art. 60, comma 3);
- “le decisioni assunte dalla Commissione sono vincolanti per i Comuni del bacino. Nei confronti del comune inadempiente si applica il disposto di cui all’art. 50, comma 7” (art. 60, comma 7);
- “per l’attività istruttoria la Commissione si avvale di un ufficio di segreteria individuato nel competente ufficio del Comune capoluogo di Regione, che può avvalersi della collaborazione dei competenti uffici dei Comuni capoluogo delle province ricadenti nel bacino” (art. 60, comma 9).
Inoltre, la Regione, con Deliberazione della Giunta n. X/4591 del 17.12.2015, ha adottato il “Regolamento di attuazione del regolamento regionale n. 2 del 8 aprile 2014”, ai sensi del quale:
- “l’Ufficio di segreteria è il competente ufficio del Comune capoluogo di regione di cui la Commissione si avvale per l’espletamento dell’attività istruttoria” (art. 1, lett. c);
- “il provvedimento finale può: a. decidere l’archiviazione del procedimento; b. determinare la sanzione disciplinare da irrogare all’Operatore […] copia integrale del provvedimento finale è notificata, mediante raccomandata con avviso di ricevimento o via pec, a cura dell’Ufficio di segreteria a: a. l’Operatore; b. il Comune che ha rilasciato la licenza” (art. 11, comma 1);
- “per l’esecuzione di tutte le sanzioni disciplinari è competente il Comune che ha rilasciato la licenza, il quale è tenuto a dare applicazione, in conformità al Capo VI del Regolamento, al provvedimento della Commissione entro trenta giorni dalla relativa comunicazione mediante irrogazione all’Operatore della sanzione determinata dalla Commissione, con contestuale indicazione del termine per ricorrere e dell’autorità innanzi alla quale proporre ricorso” (art. 12, comma 1);
- “l’Ufficio di segreteria redige, almeno una volta all’anno, il resoconto sintetico dell’attività svolta dalla Commissione tecnica disciplinare” (art. 12, comma 3).
2.3. Come già affermato da questo Tribunale (T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. I, n. 1644/2019), dalla lettura delle richiamate disposizioni può desumersi che l’attività della Commissione tecnica disciplinare è riconducibile in ambito regionale: infatti, alla luce della normativa che prevede l’istituzione, il funzionamento e la nomina dei componenti della Commissione, la competenza non solo è sovracomunale, ma si estende anche oltre il territorio delle singole province in cui insistono i tre aeroporti lombardi e i comuni interessati.
Anche il giudice di appello, del resto, nel confermare la richiamata sentenza n. 1644/2019 (C.d.S., Sez. V, n. 4423/2023), ha chiarito che, come si evince da un esame della normativa in materia, la Commissione Tecnica disciplinare è da considerarsi un organo regionale. Invero, alla costituzione della Commissione Tecnica disciplinare, incaricata di svolgere l’istruttoria e concludere il procedimento relativo alla violazione della normativa relativa alle modalità di svolgimento del servizio taxi del bacino, nonché dei requisiti e condizioni di esercizio (art. 28, comma 5, lett. b della L.R. della Lombardia n. 6 del 4 aprile 2012), sovraintende la Regione, la quale, con Regolamento, come visto sopra, ne ha definito le competenze stabilendo, altresì, che “I componenti della Commissione sono nominati con provvedimento della Giunta regionale (…)”.
Le decisioni assunte sono da imputarsi alla Commissione nel suo complesso e ciò si evince dal fatto che il Regolamento regionale, ai fini dell’assunzione delle determinazioni conclusive, adotta il criterio maggioritario (v. art. 60, comma 5, del R.R. n. 2/2014: “La Commissione si esprime a maggioranza dei presenti […]”) e non richiede la presenza di tutti i componenti della Commissione (v. ancora art. 60, comma 5, del R.R. n. 2/2014: “Ai fini della validità delle singole sedute, la Commissione è validamente costituita con la presenza della metà più uno dei componenti così come individuati ai c. 1 e 2 […]”).
La normativa di riferimento, dunque, non delinea uno schema procedimentale nel quale la Commissione, per assumere una decisione valida ed efficace, è tenuta a svolgere le proprie sedute alla presenza di tutti i componenti, ovvero a recepire pareri obbligatori e vincolanti da parte dei soggetti partecipanti (tutti elementi dai quali potrebbe desumersi l’autonoma rilevanza delle attività compiute dalle singole amministrazioni partecipanti al procedimento).
Di conseguenza, l’attività deve ritenersi riferibile alla Commissione nel suo complesso, quale organo regionale che esprime una volontà unica e non anche ai singoli Enti componenti, ragion per cui nella fattispecie il ricorrente avrebbe dovuto notificare il ricorso alla Regione e non al Comune di Milano.
2.4. Per quanto dianzi esposto, il ricorso va dunque dichiarato inammissibile.
3. In ogni caso, seppure solo ad abundantiam, rileva il Collegio che il ricorso è anche infondato nel merito, atteso che:
- l’utente che ha trasmesso l’esposto al Comune ha riferito che il ricorrente ha illegittimamente interrotto di propria iniziativa la corsa ed ha “scaricato”, in tarda serata (h. 23,00), la passeggera (peraltro incinta) presso il posteggio taxi in prossimità di una zona della città considerata ad alto rischio di sicurezza, quale l’area circostante la Stazione Centrale;
- il ricorrente, in sede procedimentale, si è limitato a contestare in maniera generica i fatti, rifiutandosi peraltro di consentire la lettura del tassametro;
- il provvedimento impugnato risulta adeguatamente motivato per relationem, tenuto conto della comunicazione di avvio del procedimento, senza che l’anonimato dell’utente, dalla stessa richiesto espressamente, abbia pregiudicato in alcun modo il diritto di difesa dell’interessato;
- il diritto di partecipazione del ricorrente, in particolare, è stato assicurato sia mediante la produzione di memorie/deduzioni, sia mediante lo svolgimento del procedimento di revisione, conclusosi con la conferma della sanzione;
- né può dirsi che la sanzione concretamente applicata sia sproporzionata, tenuto conto della condotta posta in essere dal ricorrente, come sopra descritta, e delle sanzioni disciplinari previste per le violazioni de quibus (dal richiamo a 60 giorni di sospensione).
4. Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso va dichiarato inammissibile.
5. Le spese del giudizio seguono la soccombenza, come di norma, e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Condanna il ricorrente alla rifusione delle spese del giudizio in favore del Comune resistente, liquidandole complessivamente in € 2.000,00 (euro duemila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento UE n. 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del ricorrente.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 27 giugno 2023, svoltasi in modalità da remoto, con l'intervento dei magistrati:

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