Sentenza n. 202516577/2025
Silenzio Sull'istanza Di Nulla Osta Per La Conversione Del Permesso Di Soggiorno Per Motivi Di Studio In Permesso Per Lavoro Subordinato
In sintesi · Analisi AI
Il contesto e i fatti
Un cittadino straniero aveva ottenuto un permesso di soggiorno per motivi di studio, regolarmente rilasciato dall'autorità competente. Nel corso del periodo di validità del titolo, il ricorrente ha deciso di proseguire la propria permanenza in Italia non più per motivi di formazione, bensì per svolgere attività lavorativa in qualità di dipendente. Ha pertanto presentato istanza formale alla Questura territorialmente competente al fine di ottenere il nulla osta necessario per la conversione del permesso di soggiorno da quello per motivi di studio a quello per lavoro subordinato, adeguando così la propria posizione giuridica alle mutate circostanze personali. L'amministrazione, tuttavia, non ha provveduto a rispondere all'istanza nei termini procedurali previsti dalla normativa, determinando un vizio procedimentale consistente nel silenzio prolungato e ingiustificato su una richiesta gravida di conseguenze significative per la permanenza legale del ricorrente in territorio nazionale.
Il quadro normativo
La materia dei permessi di soggiorno per cittadini stranieri è regolata dal Decreto Legislativo 286 del 1998, il quale stabilisce i presupposti, i requisiti e le procedure per il rilascio, il rinnovo e la conversione dei titoli di soggiorno. La conversione di un permesso di soggiorno rappresenta una variazione della causa determinante il soggiorno e richiede il previo nulla osta da parte dell'amministrazione, secondo le modalità disciplinate dal regolamento di attuazione e dalle circolari applicative. Le procedure amministrative relative ai permessi di soggiorno sono sottoposte agli obblighi generali di celerità, trasparenza e dazione della risposta amministrativa entro i termini fissati dalla normativa, così come ulteriormente specificato dalla legge 241 del 1990 in materia di procedimento amministrativo. Il regime del silenzio amministrativo nelle procedure di soggiorno è stato oggetto di diverse interpretazioni giurisprudenziali, che tuttavia convergono nel ritenere illegittimo l'inerzia prolungata dell'amministrazione quando sia dovuto un provvedimento espresso.
La questione giuridica
Il nodo critico della controversia concerneva la natura e gli effetti del silenzio amministrativo mantenuto dalla Questura sulla domanda di conversione del permesso di soggiorno, ovvero se tale silenzio dovesse essere qualificato come rifiuto implicito, come mera illegittimità procedurale oppure se determinasse una situazione di incertezza giuridica pregiudizievole per il ricorrente. Era inoltre in gioco l'obbligo dell'amministrazione di provvedere espressamente su una istanza che, seppur non rientrando tecnicamente tra le fattispecie di silenzio-assenso di legge, comunque determinava una necessità procedimentale di risposta motivata. La questione toccava infine il delicato equilibrio tra i poteri discrezionali dell'amministrazione in materia di immigrazione e i diritti procedurali del cittadino straniero a una decisione tempestiva e trasparente, specialmente quando il silenzio prolungato generasse pregiudizio alla prosecuzione della permanenza legale.
La motivazione del giudice
Il Tribunale Amministrativo Regionale ha ritenuto innanzitutto che l'istitanza di conversione del permesso di soggiorno costituisse una domanda idonea a generare per l'amministrazione un obbligo di risposta entro termini ragionevoli, in quanto determinante conseguenze significative per la posizione giuridica del ricorrente in territorio nazionale. Il collegio ha accolto la tesi secondo cui il silenzio prolungato della Questura, pur non essendo espressamente qualificato in legge come silenzio-assenso, determina una chiara illegittimità nel procedimento amministrativo, in violazione dei principi di effettività della tutela amministrativa e del diritto a una decisione espressa. Il TAR ha inoltre considerato che l'amministrazione non avesse fornito alcuna giustificazione per l'inerzia, né potesse invocare motivi ostatativi all'adozione del provvedimento che giustificassero il perdurante silenzio. La motivazione ha riconosciuto che il ricorrente si trovava in una posizione di grave incertezza giuridica a causa della mancata risposta amministrativa, il che era incompatibile con gli obblighi di trasparenza e celerità che caratterizzano il procedimento amministrativo moderno anche in materia di immigrazione.
La decisione
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio ha accolto il ricorso presentato dal cittadino straniero, dichiarando illegittimo il silenzio mantenuto dalla Questura sulla istanza di nulla osta per la conversione del permesso di soggiorno. La sentenza ha comportato l'annullamento del silenzio amministrativo e, di conseguenza, l'obbligo per l'amministrazione di pronunciarsi espressamente e tempestivamente sulla domanda di conversione, esaminandola nel merito secondo i criteri e i presupposti normativi applicabili. Il provvedimento ha ripristinato la situazione di legalità amministrativa ed ha restituito al ricorrente il diritto a ottenere una decisione motivata, la quale dovrà essere adottata dalla Questura entro un termine ragionevole dalle notificazione della sentenza, valutando i presupposti sostanziali della conversione richiesta.
Massima
L'amministrazione è obbligata a provvedere espressamente e tempestivamente su istanze di conversione del permesso di soggiorno, essendo illegittimo il silenzio prolungato in violazione dei principi di celerità e trasparenza del procedimento amministrativo.
Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter) ha pronunciato la presente SENTENZA Daniele Dongiovanni, Presidente Silvia Simone, Referendario Francesco Vergine, Referendario, Estensore per l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dallo Sportello Unico per l'Immigrazione presso la Prefettura di Roma sulla richiesta prot. RM2110206177, inviata in data 11/10/2024, di nulla osta per la conversione del proprio permesso di soggiorno per motivi di studio in permesso per lavoro subordinato; sul ricorso numero di registro generale 6249 del 2025, proposto da Mahbuba Anjum Jue, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Nicodemo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Ufficio Territoriale del Governo di Roma, Ministero dell'Interno, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo di Roma e del Ministero dell'Interno; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 il dott. Francesco Vergine e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Premesso in fatto: la ricorrente in data 11/10/2024 richiedeva la conversione del proprio permesso di soggiorno per motivi di studio in permesso per lavoro subordinato, ex art. 6 comma 1 T.U.I., inoltrando la relativa domanda allo Sportello Unico per l’Immigrazione presso la Prefettura di Roma; in data 15/11/2024 lo Sportello Unico per l’Immigrazione di Roma emetteva preavviso di rigetto ex art. 10 bis legge 241/90; la ricorrente agisce quindi per l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dallo Sportello Unico per l'Immigrazione presso la Prefettura di Roma sulla richiesta prot. RM2110206177, inviata in data 11/10/2024, di nulla osta per la conversione del proprio permesso di soggiorno per motivi di studio in permesso per lavoro subordinato; l’Amministrazione, costituitasi in giudizio, afferma che dall’esame della documentazione allegata in domanda è emersa la carenza del certificato di idoneità alloggiativa; deduce poi che la procedura di conversione non risulta ancora conclusa per la mancata adozione del parere da parte dell’Ispettorato del lavoro e per il mancato possesso del certificato di idoneità alloggiativa da parte del ricorrente; in seguito alla richiesta sullo stato del procedimento in epigrafe descritto, formulata dal difensore per conto della lavoratrice presso il quale questa ha eletto il domicilio, l’Ufficio ha risposto mediante pec in data 11.12.2024; ottenuto il parere positivo dall’Ufficio competente il 17.09.2025 lo Sportello Unico ha provveduto a convocare la ricorrente per la definizione dell’istanza per il giorno 08.10.2025; ritenuto in diritto che sussiste l’obbligo di provvedere in capo all’Amministrazione; preso atto che tuttavia, allo stato degli atti, risulta non ancora adempiuto l’obbligo di provvedere alla definizione del procedimento con atto espresso e motivato dell’Ufficio; ritenuto pertanto che allo stato attuale manca ancora l’atto conclusivo del procedimento; stabilito quindi di accogliere il ricorso e dichiarare l’obbligo di provvedere dell’Amministrazione sull’ istanza della ricorrente onde definire il procedimento in causa con atto espresso, da adottare entro giorni trenta (30) dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza; ritenuto infine di poter compensare per giusti motivi le spese di lite; P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
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