Corruzione in Italia: Reato, Sanzioni e Prevenzione

1. Corruzione: Definizione, Tipologie e Conseguenze Giuridiche

La corruzione costituisce una delle più gravi manifestazioni di illegalità nella gestione della cosa pubblica, lesiva del principio di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione sancito dall'art. 97 della Costituzione.

In ambito penalistico, essa si concretizza in una serie di condotte mediante le quali un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio riceve, accetta o richiede indebitamente denaro o altra utilità in cambio del compimento di un atto conforme o contrario ai propri doveri d'ufficio.

Il codice penale italiano disciplina la materia principalmente agli artt. 318 e ss., distinguendo tra corruzione propria e impropria, nonché tra corruzione attiva e passiva.

Le tipologie più rilevanti comprendono la corruzione per l’esercizio della funzione (art. 318 c.p.), la corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio (art. 319 c.p.), e la corruzione in atti giudiziari (art. 319-ter c.p.). A tali figure si affiancano ipotesi aggravate e autonome quali la concussione (art. 317 c.p.) e l'induzione indebita (art. 319-quater c.p.).

Dal punto di vista sanzionatorio, le conseguenze giuridiche sono particolarmente gravi, potendo comportare pene detentive gravose, oltre l’interdizione dai pubblici uffici, la confisca obbligatoria dei beni e la responsabilità amministrativa dell’ente ex D.lgs. 231/2001.

La lotta alla corruzione è altresì oggetto di stringenti obblighi internazionali, ai quali l’Italia ha dato attuazione mediante riforme legislative volte a rafforzare la trasparenza e la prevenzione.

Vediamo in dettaglio questa particolare fattispecie giuridica

2. Cos'è il Reato di Corruzione

Il reato di corruzione rappresenta una delle più gravi forme di illecito contro la Pubblica Amministrazione nel sistema penale italiano. Come evidenziato dalla Cassazione Penale nella sentenza n. 3906/2022, si tratta di un reato a forma libera, plurisoggettivo e a concorso necessario, che si fonda sul "pactum sceleris" (accordo criminoso) tra il privato e il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio.

Il Codice Penale prevede diverse tipologie di corruzione. La corruzione per l'esercizio della funzione (art. 318 c.p.) si configura quando il pubblico ufficiale riceve indebitamente denaro o altra utilità, o ne accetta la promessa, per l'esercizio delle sue funzioni.

Più grave è la corruzione per atto contrario ai doveri d'ufficio (art. 319 c.p.), che si realizza quando il pubblico ufficiale riceve utilità per omettere o ritardare un atto del suo ufficio, ovvero per compiere un atto contrario ai doveri d'ufficio.

Come chiarito dalla recente giurisprudenza, la corruzione per l'esercizio della funzione (art. 318) ha natura di reato di pericolo, sanzionando la mera "presa in carico" di un interesse privato da parte del funzionario pubblico, senza necessità che venga individuato uno specifico atto d'ufficio. Diversamente, per la configurazione della più grave ipotesi di corruzione propria (art. 319), è necessario che l'accordo corruttivo preveda il compimento di un atto specificamente individuato come contrario ai doveri d'ufficio.

Il reato si perfeziona alternativamente con l'accettazione della promessa oppure con la dazione/ricezione dell'utilità. Come specificato dalla Cassazione, quando alla promessa segue la dazione, è in quest'ultimo momento che si consuma il reato, approfondendosi l'offesa tipica.

L'ordinamento prevede anche specifiche forme di corruzione, come la corruzione in atti giudiziari (art. 319-ter c.p.), che si configura quando i fatti di corruzione sono commessi per favorire o danneggiare una parte in un processo civile, penale o amministrativo, con pene particolarmente severe che possono arrivare fino a dodici anni di reclusione.

La riforma anticorruzione del 2012 ha rafforzato il sistema di contrasto a questo fenomeno, estendendo la tutela penale anche alle ipotesi di corruzione sistemica non necessariamente legate a specifiche prestazioni, nell'ottica di una più efficace protezione dei principi di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione.

3. Differenza tra Corruzione e Concussione

La corruzione e la concussione sono due tra le più gravi fattispecie incriminatrici previste nel Titolo II del Libro II del codice penale, rubricato “Dei delitti contro la pubblica amministrazione”. Entrambe coinvolgono pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio e si fondano sull’abuso delle funzioni pubbliche, ma divergono in modo sostanziale per struttura soggettiva, condotta, consenso del privato e regime sanzionatorio.

La corruzione, disciplinata agli artt. 318 e 319 c.p., si configura come un accordo illecito tra pubblico agente e privato, mediante il quale il primo riceve o accetta indebitamente una dazione o promessa di denaro o altra utilità. Essa può assumere forme diverse:

1. Corruzione impropria (art. 318 c.p.), in cui la prestazione del pubblico ufficiale è conforme ai doveri d’ufficio, ma strumentalizzata a vantaggio del privato;
2. Corruzione propria (art. 319 c.p.), in cui il pubblico ufficiale compie un atto contrario ai doveri d’ufficio.

Elemento distintivo è la bilateralità del patto corruttivo: il privato agisce volontariamente, senza coazione, in cambio di un favore o beneficio.

La concussione, prevista dall’art. 317 c.p., si configura invece come un reato unilaterale del pubblico ufficiale che, abusando della sua posizione, costringe o induce un privato a dare o promettere indebitamente denaro o altra utilità. Essa si distingue in: Concussione per costrizione, in cui il privato è vittima di una vera e propria minaccia implicita o esplicita; Concussione per induzione (oggi distinta nell’art. 319-quater c.p.), in cui il privato è persuaso, anche in assenza di coercizione, a compiere l’atto per evitare conseguenze pregiudizievoli.

La distinzione cruciale risiede dunque nella volontarietà del comportamento del privato: consenziente nella corruzione, vittima di pressione nella concussione.

Anche le conseguenze giuridiche differiscono: nella concussione il privato non è punito, essendo considerato vittima, mentre nella corruzione anche il privato risponde penalmente (corruzione attiva ex art. 321 c.p.). Inoltre, la concussione è considerata più grave, con pene detentive più elevate (fino a 12 anni).

4. Tipologie di Corruzione Previste dalla Legge

Le principali tipologie di corruzione previste dalla legge italiana si distinguono in:

Corruzione per l'esercizio della funzione (Art. 318 c.p.)

Come evidenziato dalla Cassazione Penale nella sentenza n. 34024/2024, questa forma di corruzione, detta anche "corruzione impropria", ha natura di reato di pericolo e sanziona la "presa in carico" da parte del pubblico funzionario di un interesse privato dietro dazione o promessa indebita. Non è necessario individuare uno specifico atto d'ufficio, essendo sufficiente che il pubblico ufficiale riceva denaro o altra utilità per l'esercizio delle sue funzioni.

Esempio: Un funzionario comunale accetta sistematicamente regali e somme di denaro da un imprenditore edile per garantirgli un "canale preferenziale" e un trattamento di favore generico nell'ambito delle pratiche edilizie, senza però che vi sia un collegamento a specifici atti contrari ai doveri d'ufficio. In questo caso c'è un generico "asservimento della funzione" agli interessi del privato.

Corruzione propria (Art. 319 c.p.)

Rappresenta la forma più grave di corruzione e si configura, secondo la recente giurisprudenza, quando il pubblico ufficiale riceve denaro o altra utilità per:

• Omettere o ritardare un atto del suo ufficio;
• Compiere un atto contrario ai doveri d'ufficio

La Cassazione ha chiarito che sono considerati "atti contrari ai doveri d'ufficio" non solo quelli illeciti o illegittimi, ma anche quelli che, pur formalmente regolari, prescindono dall'osservanza dei doveri istituzionali di imparzialità e correttezza.

Esempio: Un pubblico ufficiale riceve una somma di denaro per falsificare delle denunce di smarrimento documenti, utilizzando la propria qualifica nell'esercizio delle sue funzioni. In questo caso c'è un preciso collegamento tra il denaro ricevuto e lo specifico atto contrario ai doveri d'ufficio (la falsificazione delle denunce).

Differenze tra le due fattispecie.

• Nella corruzione per l'esercizio della funzione (art. 318) è sufficiente la "presa in carico" dell'interesse privato dietro pagamento, senza necessità di individuare specifici atti;
• Nella corruzione propria (art. 319) serve invece la prova di un accordo specifico per il compimento di determinati atti contrari ai doveri d'ufficio.

Corruzione in atti giudiziari (Art. 319-ter c.p.)

Come specificato dalla Cassazione Penale nella sentenza n. 2749/2024, questa fattispecie si configura quando i fatti di corruzione sono commessi per favorire o danneggiare una parte in un processo civile, penale o amministrativo. È una forma speciale di corruzione caratterizzata da:

• Natura plurisoggettiva e bilaterale;
• Necessità di un "pactum sceleris" tra privato e pubblico ufficiale;
• Finalità specifica di influenzare l'esito di un procedimento giudiziario.

Esempio: Un giudice tributario, componente di una Commissione tributaria, accetta una somma di denaro da un imprenditore (tramite il suo commercialista) per favorirlo in un ricorso tributario pendente.

La distinzione tra le diverse forme di corruzione è stata ulteriormente precisata dalla Cassazione nella sentenza n. 35687/2024, che ha sottolineato come la mera accettazione di un'utilità da parte del pubblico ufficiale non configuri automaticamente la corruzione propria: è necessario verificare in concreto se l'esercizio dell'attività sia stato effettivamente condizionato dalla "presa in carico" dell'interesse privato, comportando una violazione delle norme relative a modi, contenuti o tempi dei provvedimenti da assumere.

In tutti i casi, come evidenziato dalla giurisprudenza, il reato si perfeziona già con l'accordo corruttivo, non essendo necessario l'effettivo compimento dell'atto oggetto dell'accordo. Inoltre, la corruzione può configurarsi anche quando il pubblico ufficiale, pur non avendo la specifica competenza sull'atto, appartenga all'ufficio competente e sia in grado di esercitare una qualche forma di ingerenza o influenza, anche solo di fatto.

5. Le Parti Coinvolte nella Corruzione

Nel reato di corruzione, la struttura tipica prevede l’interazione tra due soggetti principali: da un lato il soggetto pubblico — pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio — e dall’altro il soggetto privato corruttore. L’individuazione e la qualifica giuridica delle parti coinvolte riveste un ruolo determinante sia ai fini della configurazione della fattispecie incriminatrice, sia per l’attribuzione della responsabilità penale.

Il pubblico ufficiale, ai sensi dell’art. 357 c.p., è colui che esercita una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa, caratterizzata dall’esercizio di poteri autoritativi o certificativi. Rientrano in questa categoria, ad esempio, i magistrati, i funzionari ministeriali, gli agenti di polizia e i membri delle amministrazioni pubbliche in senso ampio.

L’incaricato di pubblico servizio, definito all’art. 358 c.p., è invece colui che, pur non esercitando pubblici poteri, svolge un’attività di natura amministrativa o tecnica, che si inserisce nell’ambito di una pubblica funzione. Ne fanno parte, tra gli altri, i dipendenti delle aziende partecipate, il personale sanitario dipendente del SSN, i tecnici comunali e taluni operatori di servizi pubblici.

Tanto il pubblico ufficiale quanto l’incaricato di pubblico servizio possono essere soggetti attivi del reato di corruzione, sebbene la qualifica incida sull’applicabilità di alcune specifiche norme (es. corruzione in atti giudiziari).

Il privato corruttore, invece, rappresenta il soggetto che offre, promette o consegna indebitamente denaro o altra utilità al soggetto pubblico. La sua condotta integra il delitto di corruzione attiva, previsto dall’art. 321 c.p., speculare a quello passivo. Si tratta di una responsabilità autonoma, fondata sulla volontà del privato di alterare il corretto funzionamento della pubblica amministrazione a proprio vantaggio.

In alcuni casi, il privato può essere un intermediario o un concorrente nel reato, quando agisce di concerto con il soggetto pubblico per il compimento dell’accordo corruttivo. La responsabilità penale si estende anche agli enti, ai sensi del D.lgs. 231/2001, qualora il reato sia commesso nell’interesse o a vantaggio dell’organizzazione.

6. Le Pene per il Reato di Corruzione

In ordine alle conseguenze penali della condotta inerente il reato di corruzione a carico del soggetto agente, distinguiamo:

Pene Detentive

L’art. 318 c.p. (Corruzione per l’esercizio di una funzione) prevede che: il pubblico ufficiale, che, per l'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da tre a otto anni.

Il successivo articolo (319 c.p.) inerente la corruzione propria (atto contrario ai doveri d'ufficio) prevede la reclusione da sei a dieci anni.

La Cassazione Penale ha chiarito che la pena si applica sia al corrotto che al corruttore, in base al principio di parità di trattamento sanzionatorio.

Interdizione dai Pubblici Uffici

Come evidenziato dalla recente giurisprudenza, l'interdizione dai pubblici uffici viene applicata secondo questi criteri:

• Interdizione perpetua: per condanne alla reclusione non inferiore a cinque anni;
• Interdizione temporanea (5-7 anni): per condanne alla reclusione inferiore a due anni o in presenza di attenuanti;
• Interdizione temporanea (5 anni): per condanne tra tre e cinque anni di reclusione.

Pene Accessorie Ulteriori

La legge (art. 317-bis c.p.) prevede anche:

• Incapacità perpetua di contrattare con la pubblica amministrazione;
• Estinzione del rapporto di lavoro o impiego con la pubblica amministrazione;
• Confisca dei beni che costituiscono il profitto o il prezzo del reato

Circostanze Attenuanti

Come specificato dalla Cassazione, in presenza di circostanze attenuanti (come la collaborazione post-delictum prevista dall'art. 323-bis c.p.), le pene accessorie possono essere ridotte a una durata compresa tra uno e cinque anni.

La determinazione concreta della pena deve sempre rispettare, come sottolineato dalla giurisprudenza più recente, il principio di proporzionalità e adeguatezza rispetto alla gravità del fatto e alla personalità del reo, tenendo conto di tutte le circostanze concrete del caso specifico.

7. Aggravanti nella Corruzione: Quando si Inasprisce la Pena

Aggravante Specifica per Contratti Pubblici

Come stabilito dalla normativa (art. 319-bis c.p.), la pena è aumentata quando la corruzione ha per oggetto:

• Il conferimento di pubblici impieghi, stipendi o pensioni;
• La stipulazione di contratti nei quali sia interessata l'amministrazione di appartenenza;
• Il pagamento o rimborso di tributi

La Cassazione ha chiarito che questa aggravante si applica sia quando la P.A. è direttamente parte del contratto, sia quando vi è un suo interesse per contratti stipulati da terzi che attengono alla tutela di beni cui l'amministrazione è preposta.

Aggravante del Metodo Mafioso

Come evidenziato dalla recente giurisprudenza, la pena è aumentata quando:

• Le condotte corruttive sono poste in essere nell'ambito di un sistema imprenditoriale legato a clan mafiosi;
• L'impresa beneficiaria degli atti corruttivi è partecipata occultamente dal sodalizio mafioso;
• I pubblici funzionari adottano specifiche cautele per schermare l'impresa da controlli antimafia

Aggravanti per Particolare Gravità

La Cassazione Penale ha stabilito che la gravità del fatto può essere valutata considerando:

• L'entità del compenso corruttivo;
• La rilevanza della posizione ricoperta dal pubblico ufficiale
• L'impatto sulla pubblica amministrazione;
• La sistematicità delle condotte.

Circostanze Aggravanti Comuni

Come specificato dalla giurisprudenza, possono applicarsi anche le aggravanti comuni previste dall'art. 61 c.p., tra cui:

• Aver agito per motivi abietti o futili;
• Aver approfittato di circostanze di tempo e luogo tali da ostacolare la pubblica difesa;
• Aver aggravato le conseguenze del delitto.

È importante notare che, come stabilito dalla Cassazione, nel caso di concorso di circostanze aggravanti, il giudice deve valutare la gravità complessiva del fatto, considerando non solo l'entità del danno economico o del lucro conseguito, ma anche le caratteristiche della condotta e l'atteggiamento soggettivo dell’autore.

8. Strumenti di Prevenzione e Contrasto alla Corruzione

Il contrasto alla corruzione non si esaurisce nell’intervento repressivo di natura penale, ma si articola in un complesso sistema di misure preventive e organizzative di matrice normativa e amministrativa, finalizzate a tutelare l’integrità della pubblica amministrazione e a rafforzare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni.

In Italia, il pilastro normativo del sistema preventivo è rappresentato dalla Legge n. 190/2012, nota come Legge Severino, che ha introdotto un quadro organico di strumenti anticorruzione. Essa impone alle pubbliche amministrazioni l’adozione di Piani triennali per la prevenzione della corruzione e della trasparenza (PTPCT), contenenti misure concrete di gestione del rischio corruttivo, tra cui: rotazione del personale, tracciabilità dei procedimenti decisionali, codici di comportamento, formazione specifica e obblighi di segnalazione.

La stessa legge ha istituito l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), dotata di poteri regolatori, di vigilanza e sanzionatori, con il compito di monitorare il rispetto degli obblighi di trasparenza, di coordinare l’attuazione delle politiche anticorruzione e di proporre modifiche legislative. L’ANAC svolge, inoltre, funzioni consultive e ha accesso a una banca dati unica degli appalti pubblici, in funzione di prevenzione delle irregolarità.

Un altro strumento fondamentale è costituito dalla normativa sulla trasparenza amministrativa, rafforzata dal D.lgs. n. 33/2013, che impone la pubblicazione obbligatoria di dati e informazioni rilevanti per prevenire fenomeni di mala gestio, come incarichi, compensi, bandi, procedimenti e indicatori di performance. Il principio della “trasparenza come accessibilità totale” è stato ulteriormente ampliato dal D.lgs. 97/2016 (cosiddetto FOIA italiano), che riconosce a chiunque il diritto di accedere ai dati detenuti dalle PA, salvo limiti previsti dalla legge.

Sul piano organizzativo, un ruolo cruciale è svolto dai Responsabili della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), nominati presso ogni amministrazione. Essi vigilano sull’attuazione delle misure anticorruzione e curano la formazione del personale, promuovendo una cultura della legalità.

Infine, l’Italia ha aderito a convenzioni internazionali rilevanti, come la Convenzione ONU contro la corruzione (UNCAC), la Convenzione OCSE e la Convenzione penale del Consiglio d’Europa, recependone i principi nel proprio ordinamento.

FAQ sulla Corruzione

Che differenza c'è tra corruzione propria e impropria?

La corruzione propria si verifica quando il pubblico ufficiale riceve un indebito vantaggio per compiere un atto contrario ai doveri d’ufficio, ossia illecito (art. 319 c.p.). La corruzione impropria, invece, ricorre quando il vantaggio è dato per un atto conforme ai doveri d’ufficio, ma comunque condizionato da un accordo illecito (art. 318 c.p.). La distinzione incide sulla gravità del reato e sul trattamento sanzionatorio;

Quali sono le pene previste per la corruzione in atti giudiziari?

L’art. 319-ter c.p. punisce la corruzione in atti giudiziari con la reclusione da sei a dodici anni. La pena è aumentata se, per effetto dell’accordo corruttivo, deriva una condanna penale, anche non definitiva. Questa fattispecie è considerata aggravata rispetto alla corruzione ordinaria, poiché incide sull’imparzialità e sull’autonomia della funzione giurisdizionale, compromettendo la tutela dei diritti fondamentali;

Il corruttore e il corrotto sono puniti allo stesso modo?

In linea generale, sì: la legge prevede pene simmetriche per il privato corruttore (art. 321 c.p.) e per il pubblico ufficiale corrotto (artt. 318 e 319 c.p.), salvo attenuanti o aggravanti specifiche. Tuttavia, l’art. 323-bis c.p. prevede una speciale attenuante per chi si adopera per evitare conseguenze dannose o aiuta l’autorità a ricostruire i fatti, spesso applicata al corruttore che collabora;

Si può estinguere il reato di corruzione?

Il reato di corruzione non è estinguibile tramite oblazione o condotte riparatorie ordinarie. Tuttavia, la collaborazione processuale può portare a significative riduzioni di pena. La prescrizione è di norma pari a 12 anni e 6 mesi per la corruzione propria e in atti giudiziari, ma può variare in base alle circostanze e alla sospensione dei termini. Non è prevista una causa di estinzione automatica del reato;

Quali strumenti sono previsti per prevenire la corruzione?

Tra gli strumenti principali si annoverano i Piani triennali per la prevenzione della corruzione e della trasparenza, i codici di comportamento, la vigilanza dell’ANAC, la rotazione del personale, gli obblighi di pubblicità e trasparenza e il whistleblowing (il processo in cui un individuo, detto "whistleblower", segnala un illecito o una violazione di legge commessa all'interno di un'organizzazione, sia pubblica che privata). Tali misure mirano a ridurre le occasioni di illecito, favorire la responsabilizzazione interna e rafforzare il controllo civico sulla pubblica amministrazione.