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Come funzionano le gare di appalto?

La gara d’appalto è il meccanismo di selezione mediante il quale le pubbliche amministrazioni (cd. “stazioni appaltanti”), in condizioni di parità, trasparenza e libera concorrenza, individuano i soggetti cui affidare l’esecuzione di contratti aventi ad oggetto pubblici lavori, servizi o forniture.

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1. La funzione pubblicistica delle gare d’appalto

I contratti sono istituti tipicamente privatistici, disciplinati dal codice civile, ma ove il soggetto contraente che intenda affidare la commessa sia un soggetto di diritto pubblico, la procedura di affidamento del contratto dovrà rispondere ai requisiti definiti da una normativa ad hoc: il Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 50/2016).

Al pari di quanto avviene in ambito sportivo, la “gara” è lo strumento eletto ed individuato dal Codice dei contratti pubblici al fine di garantire la massima parità di condizioni tra i concorrenti, potenziali esecutori, che intendano partecipare alla procedura di affidamento.

È evidente il particolare ruolo di garanzia assunto in sede negoziale dalla pubblica amministrazione, allo stesso tempo “arbitro” della competizione e soggetto deputato a rappresentare l’interesse pubblico insito nell’affidamento e nella successiva esecuzione del contratto.

La gara di appalto si qualifica quale procedura ad evidenza pubblica, concetto che in sostanza rimanda alla serie di prescrizioni di legge volte a garantire la tutela dell’interesse pubblico.

Anche la suddivisione della procedura in fasi ben definite e separate tra loro è espediente normativo volto ad assicurare che l’aggiudicazione definitiva avvenga nel rispetto dei principi posti a fondamento dell’attività amministrativa: l’imparzialità ed il buon andamento.

2. Le fasi della procedura di gara

La gara d’appalto è un procedimento che si suddivide in varie fasi. Principia con una manifestazione unilaterale da parte della p.a. circa l’intenzione di contrarre, passa per una rigida fase di selezione delle offerte e termina con l’aggiudicazione del contratto. Il tutto, molto spesso, condito da contenziosi innanzi al Giudice amministrativo instaurati da concorrenti esclusi dalla procedura o penalizzati in termini di assegnazione del punteggio.

2.1. La fase preparatoria: la determina a contrarre e il bando di gara.

La pubblica amministrazione intenzionata ad aggiudicare un appalto individua una serie di elementi, utili a delimitare l’oggetto della commessa e stabilire i requisiti minimi di partecipazione che dovranno essere posseduti dai soggetti partecipanti alla procedura.

Il primo atto è costituito dalla cd. determina a contrarre, provvedimento dirigenziale con cui la pubblica amministrazione procedente esprime la propria volontà di stipulare un contratto. In pratica è l’atto preparatorio con cui la p.a. si assume l’impegno, economico e giuridico, ad avviare la procedura di evidenza pubblica. È un atto a rilevanza interna, ma che in sostanza funge da impulso motore di tutta la procedura.

Solo con la pubblicazione del bando di gara la p.a. rende noto all’esterno, ovvero al panorama di soggetti potenzialmente interessati, l’oggetto e le specifiche tecniche ed economiche dell’appalto, indicando altresì i requisiti che le imprese e le offerte da queste presentate dovranno possedere per poter partecipare alla procedura. Il bando individua altresì il termine entro cui le imprese possono candidarsi mediante presentazione di un’offerta.

2.2 La fase intermedia: la selezione delle offerte.

Le offerte presentate entro il termine disposto dal bando di gara vengono successivamente esaminate da una commissione giudicatrice, composta da esperti nello specifico settore cui afferisce l’appalto.

La graduatoria delle offerte presentate e, dunque, la loro selezione viene svolta valutando le stesse sulla scorta di tre indici fondamentale: a) i requisiti di idoneità professionale; b) la capacità economica e finanziaria; c) le capacità tecniche e professionali. Di regola, ad ottenere punteggi migliori sono gli operatori che, a fronte di una spesa contenuta (cd. offerta economica, che comunque non può e non deve essere inferiore a determinate soglie, pena l’esclusione) riescano a mantenere elevati standard tecnico-qualitativi in aderenza alle richieste poste dal bando di gara.

È in questa fase che sorge ampia parte del contenzioso amministrativo tra pubbliche amministrazioni e soggetti privati la cui offerta sia stata esclusa dalla procedura, in ragione dell’ampio spettro di motivi di esclusione possibili. Basti pensare che per poter essere esclusi da una procedura di evidenza pubblica è sufficiente avere lievi pendenze definitivamente accertate nei confronti del fisco!

2.3 La fase conclusiva: l’aggiudicazione

Si arriva così alla fase finale della procedura: l’appalto pubblico viene finalmente aggiudicato.

L’aggiudicazione dell’appalto avviene sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata in ragione del miglior rapporto qualità/prezzo, raffrontato anche agli eventuali costi ulteriori che la p.a. dovrà sostenere nel cd. “ciclo vita” del lavoro o del bene richiesto (si pensi ad eventuali spese di manutenzione, utilizzo e fine vita).

Tenendo ben presente che anche in questa fase è piuttosto probabile l’insorgenza di contenzioso con altri soggetti che hanno partecipato alla procedura, i quali potrebbero impugnare il provvedimento di aggiudicazione adottato dalla stazione appaltante, la fase concorsuale può dirsi chiusa.

Si apre a questo punto la fase dell’esecuzione del contratto, in cui le regole del gioco sono dettate – dalla normativa generale e dal contratto – ad esclusivo appannaggio dei due soggetti contraenti: la pubblica amministrazione e il concorrente aggiudicatario dell’appalto.

Il rapporto si spoglia, così, della sua veste pubblicistica, per indossare quella di matrice privatistica, rispondente ai consueti dettami del diritto civile.

Federico Canonici

Fonti normative

Codice dei contratti pubblici, D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50;

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