Sentenza n. 202300893/2023

Il contesto e i fatti

La Istituti Ospedalieri Bergamaschi S.r.l., struttura privata accreditata nel sistema sociosanitario lombardo, ha proposto ricorso al TAR nel 2018 contro due deliberazioni della Giunta Regionale della Lombardia. La prima deliberazione, datata 5 dicembre 2016, riguardava le determinazioni per la gestione del servizio sociosanitario per l'esercizio 2017 e, in particolare, la separazione dei fondi destinati alla remunerazione delle funzioni non tariffate, fissando in 135,5 milioni di euro il fondo per le strutture private. La seconda deliberazione, datata 17 maggio 2018, ha determinato la remunerazione di alcune funzioni non coperte da tariffe predefinite. La ricorrente contestava questi provvedimenti regionali in riferimento alla determinazione delle modalità di finanziamento e di remunerazione delle prestazioni sociosanitarie erogate dalle strutture accreditate. Tra la proposizione del ricorso nel 2018 e il momento della pronuncia nel 2023, decorsi oltre quattro anni, la situazione amministrativa ha subito variazioni significative attraverso successive deliberazioni della Giunta Regionale per gli esercizi successivi al 2017, modificando il contesto nel quale il ricorso aveva originariamente operato.

Il quadro normativo

La materia del ricorso rientra nell'ambito della programmazione e finanziamento dei servizi sociosanitari in Lombardia, disciplinati dalla legge regionale n. 23/2015 e dalle relative deliberazioni attuative della Giunta Regionale. Le deliberazioni impugnate rappresentano atti amministrativi generali che determinano le modalità di remunerazione delle prestazioni rese da strutture accreditate sia pubbliche che private nel sistema sanitario e sociosanitario. Il quadro normativo contempla da un lato l'autonomia della Giunta Regionale nella programmazione e finanziamento delle prestazioni, dall'altro lato il principio di parità di trattamento tra strutture pubbliche e private accreditate e il controllo giurisdizionale sulla legittimità di tali determinazioni. Le deliberazioni regionali sono assoggettate al controllo di legittimità da parte del giudice amministrativo secondo i canoni della legalità, della ragionevolezza e della coerenza con i principi ordinamentali.

La questione giuridica

Il ricorso verteva sulla legittimità della separazione operata dalla Giunta Regionale tra i fondi destinati alla remunerazione delle funzioni tariffate e quelle non tariffate nel sistema sociosanitario, nonché sulla congruità dell'importo di 135,5 milioni di euro allocato alle strutture private per le funzioni non tariffate. La ricorrente contestava che tale separazione e determinazione quantitativa non fosse supportata da criteri adeguati, trasparenti e ragionevoli e potesse comportare una discriminazione nei confronti delle strutture private rispetto alle strutture pubbliche. La controversia toccava questioni di diritto amministrativo relativo al corretto esercizio del potere discrezionale della Regione nella programmazione sanitaria e alla conformità di tale esercizio ai principi di imparzialità, trasparenza e ragionevolezza.

La motivazione del giudice

Sebbene la sentenza non contenga una motivazione estesa, il collegio giudicante ha affrontato la questione della permanenza dell'interesse della parte ricorrente ai provvedimenti originariamente impugnati. Nel corso dei cinque anni intercorsi tra la proposizione del ricorso e la sua decisione, la situazione normativa e amministrativa concernente la programmazione e il finanziamento dei servizi sociosanitari ha subito variazioni significative attraverso successive deliberazioni della Giunta Regionale per gli esercizi amministrativi successivi al 2017. Il giudice ha ritenuto che tali mutamenti successivi e l'evoluzione temporale della materia avessero comportato una modificazione della situazione concreta tale da incidere sulla sussistenza dell'interesse attuale e concreto della ricorrente a ottenere l'annullamento di deliberazioni riferite specificatamente all'anno 2017, ormai concluso da molti anni al momento della decisione. La valutazione ha evidenziato come la sopravvenuta carenza dello stesso, pur non imputabile a responsabilità della ricorrente, rendesse il ricorso tecnicamente improcedibile secondo i canoni processuali dell'ordinamento amministrativo.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, provvedendo a compensare le spese di lite tra le parti. La sentenza non entra nel merito delle questioni sostanziali sollevate dalla ricorrente circa la legittimità e la ragionevolezza delle deliberazioni regionali, poiché il vizio processuale della carenza di interesse sopravvenuto costituisce un ostacolo preliminare alla cognizione del merito. Di conseguenza, le deliberazioni regionali rimangono in vigore senza subire modifiche o annullamento, mentre la ricorrente non ottiene alcuna forma di tutela giurisdizionale per gli anni 2017 e 2018.

Massima

La sopravvenuta carenza dell'interesse della parte ricorrente, causata dalle modificazioni del contesto normativo e amministrativo successivamente intervenute, determina l'improcedibilità del ricorso anche quando fossero dedotte questioni di legittimità sostanziale meritevoli di cognizione, impedendo al giudice amministrativo di pronunciarsi nel merito della controversia. Testo integrale completo della sentenza Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Quarta, ha pronunciato la presente sentenza con i giudici Gabriele Nunziata in qualità di presidente, Antonio De Vita come consigliere, e Katiuscia Papi come primo referendario e estensore, nella riunione straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 8 marzo 2023. Il ricorso numero 2001 del 2018 è stato proposto dalla Istituti Ospedalieri Bergamaschi S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Bellocchio, Giustino Ciampoli, Maria Silvia Ciampoli e Alberto Cappellini con studio in Milano in Via Marina numero 6. Parte convenuta è stata la Regione Lombardia, rappresentata e difesa dagli avvocati Sabrina Gallonetto, Maria Emilia Moretti e Pio Dario Vivone presso l'Avvocatura regionale in Piazza Città di Lombardia numero 1. Sono stati chiamati in causa anche Ats Bergamo e Asst Papa Giovanni XXIII, i quali non si sono costituiti in giudizio e pertanto non sono intervenuti nel processo. L'oggetto della controversia riguarda due deliberazioni della Giunta Regionale della Lombardia. La prima è la deliberazione numero X/5954 del 5 dicembre 2016, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia, recante le determinazioni in ordine alla gestione del servizio sociosanitario per l'esercizio 2017, nella parte in cui dispone la separazione dei fondi destinati alla remunerazione delle funzioni non tariffate e fissa in euro 135,5 milioni il fondo destinato alle strutture private per tali funzioni. La seconda è la deliberazione numero XI/127 del 17 maggio 2018, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia numero 21 del 22 maggio 2018, recante la determinazione della remunerazione di alcune funzioni non coperte da tariffe predefinite svolte da aziende ed enti pubblici e privati accreditati per l'anno 2017. La ricorrente ha lamentato l'illegittimità di tali deliberazioni con riferimento alle modalità e ai criteri adottati dalla Regione Lombardia nella determinazione del finanziamento e della remunerazione delle prestazioni sociosanitarie erogate dalle strutture private accreditate, contestando specificamente la separazione tra fondi tariffati e non tariffati nonché l'importo allocato a favore delle strutture private. Durante l'esame del ricorso in camera di consiglio, il collegio giudicante ha valutato la sussistenza dei presupposti processuali per la cognizione nel merito. Ha constatato che tra la data di proposizione del ricorso nel 2018 e la data della pronuncia nel marzo 2023, la materia della programmazione e del finanziamento dei servizi sociosanitari lombardi era stata oggetto di successive deliberazioni della Giunta Regionale relative agli anni amministrativi successivi al 2017. Tali deliberazioni successive avevano introdotto modificazioni significative nella strutturazione dei criteri e delle modalità di finanziamento delle prestazioni non tariffate, alterando profondamente il contesto normativo nel quale il ricorso era stato originariamente formulato. Il collegio giudicante ha quindi ritenuto che la ricorrente, pur mantenendo il diritto alla protezione processuale, avesse perso l'interesse concreto e attuale a ottenere l'annullamento di deliberazioni specificamente riferite all'esercizio 2017, esercizio che era ormai concluso da anni al momento della pronuncia e nel quale il contesto amministrativo era stato trasformato da interventi normativi e amministrativi successivi. Tale valutazione ha condotto il giudice a concludere che vi era una sopravvenuta carenza di interesse della parte ricorrente ai sensi dell'articolo 35, comma 1, lettera c, del codice di procedura amministrativa, norma che disciplina le cause di inammissibilità dei ricorsi amministrativi. Per quanto riguarda le modalità processuali, il giudice ha valutato che il ritardo nella definizione della controversia, pari a circa cinque anni, non era imputabile a responsabilità della ricorrente, bensì alle ordinarie modalità di smaltimento dell'arretrato dei tribunali amministrativi. Di conseguenza, ha ritenuto equo e conforme ai principi di giustizia processuale il compenso integrale delle spese di lite tra le parti. Con il dispositivo della presente sentenza, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Ha inoltre disposto il compenso delle spese di lite tra le parti, riconoscendo che la carenza di interesse era causata da fattori non imputabili alla ricorrente bensì all'evoluzione del contesto normativo. La sentenza è stata sottoscritta dai tre magistrati nella camera di consiglio del tribunale a Milano in data 8 marzo 2023. Significato e conseguenze della sentenza: La pronuncia rappresenta un'applicazione della dottrina della carenza sopravvenuta di interesse nel diritto amministrativo italiano, evidenziando come il decorso del tempo, unito ai mutamenti normativi e amministrativi, possa incidere sulla procedibilità di un ricorso anche quando le questioni sottese alla controversia sarebbero astrattamente meritevoli di cognizione giurisdizionale. Con questa pronuncia il giudice amministrativo non si è pronunciato nel merito sulla correttezza sostanziale delle deliberazioni regionali impugnate, limitandosi a dichiarare il ricorso improcedibile. Pertanto, le deliberazioni regionali rimangono in vigore e non subiscono alcuna modifica o annullamento. La ricorrente non ottiene alcuna forma di tutela giurisdizionale con riferimento agli anni 2017 e 2018, sebbene il compenso integrale delle spese le consenta di non sopportare costi ulteriori derivanti dal giudizio. La decisione illustra come il principio della rilevanza dell'interesse a ricorrere sia una questione dinamica che muta nel tempo con il mutare delle circostanze di fatto e di diritto, e come il giudice amministrativo debba verificare non solo la sussistenza iniziale ma anche la persistenza nel tempo di tale interesse quale presupposto processuale ineludibile.