Sentenza n. 202300577/2023

Il contesto e i fatti

La Casa di Cura Privata Le Terrazze S.r.l., una struttura sanitaria privata con sede in Lombardia, ha presentato ricorso al TAR per contestare i provvedimenti con cui la Regione Lombardia e l'Agenzia di Tutela della Salute dell'Insubria hanno determinato il finanziamento ricevibile per l'esercizio 2017, specificamente quanto alle prestazioni di bassa complessità erogate a favore di pazienti residenti in altre regioni. La struttura ricorrente si è vista applicare un abbattimento dei compensi pari a oltre il 12% sulla produzione resa, a fronte del superamento del tetto massimo regionale di prestazioni di bassa complessità finanziabili nel 2017 per questa tipologia di pazienti. Gli esiti di questa determinazione sono stati comunicati via mail dall'ATS dell'Insubria il 24 aprile 2018, dopodiché sono seguiti i decreti della Regione Lombardia n. 4725 del 4 aprile 2018 e n. 5261 del 12 aprile 2018. La controversia si inserisce nel complesso sistema della sanità integrativa e della mobilità sanitaria interregionale, una materia che combina aspetti amministrativi e contrattuali di grande rilievo economico per le strutture private convenzionate.

Il quadro normativo

La controversia si incentra sulla Delibera di Giunta Regionale della Lombardia n. X/6592 del 12 maggio 2017, titolata Determinazioni in ordine alla gestione del servizio sociosanitario per l'esercizio 2017, secondo provvedimento 2017, che contiene nell'Allegato 1 disposizioni specifiche sul tetto per le prestazioni di bassa complessità per pazienti fuori regione presso erogatori privati. Tale delibera ha stabilito l'applicazione di una regressione tariffaria al momento in cui si superi il tetto massimo regionale di prestazioni finanziabili nel corso dell'anno, applicando tale abbattimento a prescindere dal contributo dato allo sforamento del tetto da parte delle singole strutture. La questione si colloca nell'ambito della disciplina regionale dei servizi sociosanitari e della programmazione dei finanziamenti sanitari, settore in cui le regioni hanno ampia discrezionalità nella gestione e allocazione delle risorse secondo la normativa nazionale vigente in materia di diritto alla salute e pianificazione sanitaria.

La questione giuridica

Il punto giuridico controverso concerne la legittimità dell'applicazione indiscriminata di un abbattimento tariffario uniforme a tutte le strutture private che abbiano erogato prestazioni oltre il tetto regionale, indipendentemente dal contributo specifico che ciascuna struttura abbia dato al superamento di tale limite. La Casa di Cura ricorrente contestava se fosse legittimo sottoporre la sua produzione a una penalizzazione economica senza considerare il rapporto tra la quantità di prestazioni da essa erogate e lo sforamento complessivo del tetto regionale, ovvero se il criterio adottato dalla Regione fosse idoneo a garantire una distribuzione equa e proporzionale della riduzione dei compensi. Inoltre, si poneva il problema del riparto della responsabilità tra le varie strutture nell'ipotesi di un superamento collettivo di un limite finanziario stabilito ex ante dalla programmazione regionale.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, pronunciandosi all'udienza smaltimento del 22 febbraio 2023, non ha affrontato il merito della controversia. Invece, ha ritenuto di non possedere la giurisdizione necessaria a conoscere della causa, considerando che la natura della controversia fosse più idonea a essere sottoposta al giudice ordinario anziché al giudice amministrativo. Sebbene la sentenza non espliciti diffusamente i motivi della scelta giurisdizionale, è ragionevole inferire che il TAR abbia qualificato la fattispecie come controversia prevalentemente di natura contrattuale o civilistica piuttosto che come controversia avente per oggetto la legittimità di un atto amministrativo in senso stretto. In sostanza, il collegio giudicante ha identificato nella lite elementi che la avvicinavano a una disputa relativa a diritti di natura privatistica, pur coinvolgendo una pubblica amministrazione, piuttosto che a una controversia incentrata sulla violazione di norme amministrative procedurali o sostanziali. Il rinvio al giudice ordinario rappresenta la conseguenza logica di questa interpretazione della giurisdizione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, individuando nel giudice ordinario il soggetto munito di giurisdizione competente a proseguire il processo secondo le disposizioni dell'articolo 11 del codice del procedimento amministrativo. Non vi è stata condanna al pagamento delle spese, essendo stata adottata la soluzione del nulla pro spese. La sentenza è stata ordinata di essere eseguita dall'autorità amministrativa, conforme alle consuete clausole esecutive. Il processo potrà proseguire presso il tribunale civile ordinario competente per territorio, ove la Casa di Cura potrà far valere le medesime istanze e contestazioni nei confronti della Regione Lombardia e dell'ATS dell'Insubria, con il conseguente cambio di prospettiva giuridica dalla tutela amministrativa alla tutela ordinaria.

Massima

Quando una controversia riguardante provvedimenti di una pubblica amministrazione in materia di finanziamenti e tariffe sanitarie riguardi essenzialmente diritti di natura contrattuale o civilistica tra le parti piuttosto che la legittimità amministrativa dell'atto, manca la giurisdizione del giudice amministrativo, che deve cedere il passo al giudice ordinario competente per territorio.