SERVIZIO SANITARIO - PRESTAZIONI SOCIOSANITARIE - ESERCIZIO 2018 - DETERMINAZIONE BUDGET
| Tribunale | TAR LOMBARDIA - MILANO |
| Sezione | SEZIONE QUARTA |
| Data | — |
| Numero | 202300382/2023 |
| Esito | Inammissibile |
In sintesi · Analisi AI
Il contesto e i fatti
L'Istituto Clinico Mater Domini, struttura sanitaria privata convenzionata con il servizio sanitario regionale, ha impugnato dinanzi al TAR Lombardia una serie di atti amministrativi regionali e i conseguenti contratti integrativi stipulati con l'Agenzia di Tutela della Salute dell'Insubria relativi all'esercizio 2018. La ricorrente ha contestato in particolare la Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/7600 del 20 dicembre 2017 (pubblicata sul B.U.R.L. il 28 dicembre 2017) recante "Determinazioni in ordine alla gestione del servizio sociosanitario per l'esercizio 2018", nonché la Deliberazione n. XI/125 del 14 maggio 2018 adottata successivamente. La controversia originava da molteplici aspetti della regolazione regionale dei servizi sociosanitari: il criterio di determinazione del budget (basato sul finanziamento dell'anno precedente), l'applicazione di regressioni tariffarie e riduzioni di valorizzazione per specifiche branche prestazionali, il tetto regionale al rimborso dei farmaci, le modalità di pagamento per prestazioni erogate a cittadini extraregionali e le disposizioni relative al trattamento dei cittadini extracomunitari. La ricorrente ha sottoscritto i contratti integrativi con riserva alle date del 26 gennaio 2018 e 31 maggio 2018, manifestando contestualmente il proprio dissenso circa l'applicabilità delle misure regionali che riteneva illegittime.
Il quadro normativo
La materia della gestione dei servizi sociosanitari e della determinazione tariffaria è disciplinata da una complessa architettura normativa comprendente la legislazione regionale, le deliberazioni della Giunta Regionale, i contratti integrativi stipulati tra le Agenzie di Tutela della Salute e le strutture sanitarie convenzionate, nonché i principi generali di diritto amministrativo concernenti la legittimità degli atti amministrativi. In particolare, le deliberazioni regionali impugnate operavano nel contesto della programmazione sanitaria regionale e della determinazione dei criteri di finanziamento e remunerazione delle prestazioni sanitarie erogate da strutture private convenzionate. La Regione Lombardia, in qualità di soggetto responsabile della gestione del servizio sanitario nella propria giurisdizione, esercita poteri di programmazione e di indirizzo dei servizi sociosanitari attraverso deliberazioni della Giunta, le quali vincolano successivamente l'ATS nell'approvazione dei contratti integrativi con le strutture sanitarie. Il diritto amministrativo riconosce agli enti pubblici margini di discrezionalità nella programmazione dei servizi pubblici, sebbene tale discrezionalità debba essere esercitata rispettando i principi di ragionevolezza, proporzionalità, non discriminazione e tutela dell'interesse legittimo dei soggetti destinatari dei provvedimenti.
La questione giuridica
Il ricorso della clinica era centrato sulla legittimità di una molteplicità di scelte normative e attuative adottate dalla Regione Lombardia, riguardanti sia la determinazione del budget sociosanitario sia le modalità di remunerazione delle prestazioni sanitarie per diverse categorie di utenti. In particolare, la ricorrente contestava l'adeguatezza delle tariffe stabilite dalla regione rispetto all'effettiva copertura dei costi operativi, inclusi gli aumenti salariali derivanti dai rinnovi dei contratti di lavoro in corso durante l'esercizio 2018. Inoltre, la clinica impugnava specifiche disposizioni ritenute discriminatorie o sproporzionate, quali la regressione tariffaria del 60% per la branca laboratorio analisi, la riduzione della valorizzazione dei DRG ad elevato rischio di inappropriatezza, il tetto regionale al rimborso dei farmaci rendicontati con file F, nonché le disposizioni differenziate e restrittive relative al rimborso delle prestazioni erogate a cittadini extraregionali e extracomunitari. La questione sottesa era se tali scelte amministrative e normative della Regione fossero conformi ai principi di correttezza amministrativa e al diritto soggettivo della ricorrente di ottenere una remunerazione proporzionata ai costi sostenuti per l'erogazione delle prestazioni.
La motivazione del giudice
Pur non essendo esplicitamente articolata nella sentenza nella sua interezza, la decisione di inammissibilità per sopravvenuta carenza di interesse sopravvenuta indica che il TAR ha ritenuto che durante il pendere del giudizio fosse venuta meno la situazione sostanziale che rendeva il ricorso proponibile. La carenza di interesse sopravvenuta si configura quando gli effetti pratici del provvedimento impugnato si sono esauriti o quando la situazione di fatto è mutata in modo tale da rendere impossibile al giudice amministrativo fornire una tutela utile al ricorrente. Nel caso specifico, considerando che i provvedimenti impugnati riguardavano l'esercizio 2018 e il ricorso è stato deciso nella camera di consiglio dell'8 febbraio 2023, dopo circa cinque anni dalla data di emanazione dei principali provvedimenti regionali, è ragionevole inferire che gli effetti concreti e pratici di tali deliberazioni regionali si fossero ormai completamente esauriti con il trascorrere degli anni e il susseguirsi di ulteriori esercizi amministrativi. Inoltre, la circostanza che la ricorrente avesse sottoscritto i contratti integrativi con riserva, pur non precludendo in linea di principio il ricorso, potrebbe aver influito sulla valutazione della sussistenza di un interesse attuale e concreto alla pronuncia del giudice nel merito.
La decisione
Il TAR Lombardia ha dichiarato improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, sia il ricorso introduttivo sia il ricorso per motivi aggiunti proposti dall'Istituto Clinico Mater Domini. Tale pronuncia ha avuto il riflesso di riconciliare le spese giudiziali, compensandole tra le parti, evitando così a una parte il carico economico dell'intera lite. La sentenza è stata emanata nella camera di consiglio secondo le procedure semplificate di cui all'articolo 87, comma 4-bis, e all'articolo 13-quater delle norme di attuazione al codice di procedura amministrativa. Con l'ordine finale, il TAR ha disposto che la sentenza fosse eseguita dall'autorità amministrativa competente, quale conseguenza ordinaria della pronuncia giurisdizionale.
Massima
Quando i provvedimenti amministrativi impugnati dinanzi al giudice amministrativo riferiti a uno specifico esercizio finanziario abbiano completamente esaurito i loro effetti pratici a causa del decorso temporale e del mutamento della situazione fattiva durante il procedimento giudiziale, il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché non sussiste più la possibilità per il giudice di accordare una tutela concretamente utile al ricorrente.
Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) ha pronunciato la presente SENTENZA Gabriele Nunziata, Presidente Antonio De Vita, Consigliere, Estensore Katiuscia Papi, Primo Referendario per l’annullamento - della Deliberazione della Giunta regionale della Lombardia n. X/7600 in data 20 dicembre 2017 (pubblicata sul B.U.R.L. Serie Ordinaria n. 52 in data 28 dicembre 2017), recante “Determinazioni in ordine alla gestione del servizio sociosanitario per l’esercizio 2018”: i - nelle parti in cui, richiamando la D.G.R. n. X/5954 del 5 dicembre 2016: a) prevede la determinazione del budget (sia di ricovero, sia ambulatoriale) sulla base del “finanziato” dell’anno precedente; b) stabilisce una regressione tariffaria del 60% per le prestazioni relative alla “branca laboratorio analisi” erogate tra il 97% ed il 103% del finanziato dell’anno precedente; c) stabilisce una riduzione della valorizzazione dei 108 DRG ad elevato rischio di inappropriatezza; ii – nelle ulteriori parti in cui: d) stabilisce l’applicazione di un tetto regionale quanto al rimborso dei farmaci rendicontati con “file F” ; e) dispone la corresponsione di acconti pari all’80% relativamente alla produzione per cittadini extraregione, anche qualora si tratti di prestazioni di “alta complessità” o erogate da strutture riconosciute I.R.C.C.S.; f) prevede che, per quanto riguarda le prestazioni erogate ai cittadini extracomunitari (STP – onere 9), “non potranno essere effettuati ulteriori pagamenti se non a seguito delle rimesse da parte del ministero della salute per il tramite di Regione Lombardia”; g) destina “fino a 141 milioni di Euro ad un Fondo di riserva da destinare ai rinnovi contrattuali …”, riservando detta integrazione esclusivamente al settore pubblico; h) prevede che i contratti con le AA.TT.SS. debbano contenere clausola di piena e incondizionata accettazione delle regole di sistema e vieta l’apposizione di riserve in sede di sottoscrizione del contratto con l’A.T.S.; - nonché, per quanto occorrer possa, della D.G.R. n. IX/4334 datata 26 ottobre 2012, nella parte in cui introduce un limite massimo regionale al rimborso dei farmaci rendicontati con “File F”; - della delibera (i cui estremi non sono noti) dell’A.T.S. dell’Insubria di approvazione del “Contratto integrativo” per le prestazioni di ricovero e cura e di specialistica ambulatoriale relativo al primo quadrimestre 2018, nella parte in cui richiama e fa applicazione ai fini della regolamentazione del rapporto delle disposizioni approvate dalla Regione Lombardia per l’anno di competenza; - del “Contratto integrativo” per le prestazioni di ricovero e cura e di specialistica ambulatoriale relativo al primo quadrimestre 2018 sottoscritto dalla ricorrente con riserva in data 26 gennaio 2018, nella parte in cui richiama e fa applicazione ai fini della regolamentazione del rapporto delle disposizioni approvate dalla Regione Lombardia per l’anno di competenza, nonché quanto alla disposizione di cui all’art. 5, nella misura in cui considera le tariffe in vigore adeguate a coprire anche gli aumenti del costo del personale derivanti dai contratti di lavoro ancora in corso di rinnovo; - nonché per l’accertamento e la dichiarazione della nullità e/o dell’inefficacia e/o della caducazione del suddetto contratto che la ricorrente ha sottoscritto con riserva il 26 gennaio 2018 con la A.T.S. dell’Insubria, nelle parti che risultano applicazione delle disposizioni di cui alla D.G.R. n. X/7600/2017 contestate con il presente ricorso, nonché quanto alla suddetta disposizione di cui di cui all’art. 5 del “Contratto integrativo”; quanto al ricorso per motivi aggiunti: - della Deliberazione della Giunta regionale della Lombardia n. XI/125 in data 14 maggio 2018 (pubblicata sul B.U.R.L. S.O. n. 20 del 17 maggio 2018), nella parte in cui determina il “budget” regionale per la “presa in carico” dei pazienti cronici nel 2% delle risorse assegnate dalla D.G.R. n. X/7600/2017 per la negoziazione delle attività di specialistica ambulatoriale, disponendo una corrispondente riduzione delle risorse da assegnare per tale attività; - della delibera (i cui estremi non sono noti) della A.T.S. di approvazione del “Contratto integrativo” per l’anno 2018 e del medesimo “Contratto Integrativo” per l’anno 2018, nella parte in cui richiama e fa applicazione ai fini della regolamentazione del rapporto delle disposizioni di cui alla D.G.R. n. X/7600 in data 20 dicembre 2017 contestate con il ricorso introduttivo, nonché nella parte in cui riduce la quota di risorse assegnate alla ricorrente per l’esercizio 2018 relativamente alle prestazioni di specialistica ambulatoriale e diagnostica strumentale dal 97% al 95% del “finanziato” per l’anno 2017, facendo applicazione della suddetta D.G.R. n. XI/125/2018; - nonché per l’accertamento e la dichiarazione della nullità e/o dell’inefficacia e/o della caducazione del contratto che la ricorrente ha sottoscritto con riserva in data 31 maggio 2018 con la A.T.S. dell’Insubria, nella parte che risulta applicazione delle disposizioni di cui alla D.G.R. n. X/7600/2017 contestate con il ricorso introduttivo e in cui riduce la quota di risorse assegnate alla ricorrente per l’esercizio 2018 relativamente alle prestazioni di specialistica ambulatoriale e diagnostica strumentale dal 97% al 95% del “finanziato” per l’anno 2017, facendo applicazione della DGR n. XI/125/2018. sul ricorso numero di registro generale 731 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da - Istituto Clinico Mater Domini - Casa di Cura Privata S.p.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Giustino Ciampoli, Francesco Bellocchio e Maria Silvia Ciampoli ed elettivamente domiciliata presso lo studio degli stessi in Milano, Via Marina n. 6; - la Regione Lombardia, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Sabrina Gallonetto e Marinella Orlandi ed elettivamente domiciliata in Milano, Piazza Città di Lombardia n. 1, presso la sede dell’Avvocatura regionale; - l’Agenzia di Tutela della Salute (A.T.S.) dell’Insubria, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio; - Azienda Socio Sanitaria Territoriale (A.S.S.T.) dei Sette Laghi, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia; Visti tutti gli atti della causa; Designato relatore il consigliere Antonio De Vita; Uditi, all’udienza smaltimento dell’8 febbraio 2023, svolta ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm. e dell’art. 13-quater delle norme di attuazione al cod. proc. amm., i difensori delle parti, come specificato nel verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, dichiara improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti indicati in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Milano nella camera di consiglio dell’8 febbraio 2023, svolta ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm. e dell’art. 13-quater delle norme di attuazione al cod. proc. amm., con l’intervento dei magistrati:
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