Sentenza n. 202300331/2023

Il contesto e i fatti

La Casa di Cura Ambrosiana S.p.A., struttura privata operante nel settore sociosanitario, ha ricorso al TAR Lombardia contro una serie di atti amministrativi della Regione Lombardia e dell'ATS della Città Metropolitana di Milano. Nello specifico, la ricorrente ha impugnato la Delibera Giunta Regionale numero X/7600 del 20 dicembre 2017, che stabiliva le determinazioni per la gestione del servizio sociosanitario per l'esercizio 2018, e gli atti conseguenti adottati a livello territoriale per l'attuazione di tali disposizioni. La controversia nasce dal dissenso della struttura privata rispetto ai criteri di finanziamento dei servizi sociosanitari, alle riduzioni tariffarie applicate per specifiche branche di prestazione e alle modalità contrattuali imposte dall'ATS. Successivamente, la ricorrente ha integrato il ricorso con motivi aggiunti riguardanti la D.G.R. numero XI/125 del maggio 2018, che ha ulteriormente modificato i criteri di allocazione delle risorse per le prestazioni ambulatoriali. In particolare, la Casa di Cura Ambrosiana contestava di aver sottoscritto i contratti integrativi con riserva, manifestando fin dal principio il proprio dissenso su una molteplicità di scelte organizzative e finanziarie della Regione.

Il quadro normativo

Il caso si inserisce nel contesto della programmazione e della governance del sistema sociosanitario lombardo, dove la Regione esercita competenze primarie in materia di organizzazione dei servizi sanitari e della loro finanziazione. Le norme applicabili includono i criteri per la determinazione dei budget alle strutture private accreditate, la fissazione delle tariffe per le diverse prestazioni, e le modalità di sottoscrizione dei contratti integrativi tra l'Azienda Territoriale di Servizio e i fornitori privati. La normativa regionale disciplina anche le questioni relative al rimborso delle prestazioni erogate a cittadini stranieri extracomunitari, nonché i criteri di appropriatezza clinica nel ricorso a specifiche procedure diagnostiche e terapeutiche. Il sistema è organizzato su principi di programmazione per risorse finanziarie limitate e sulla necessità di contemperare gli interessi della sostenibilità economica con la qualità e l'accessibilità dei servizi. Tuttavia, la tensione tra poteri amministrativi della Regione e diritti economici delle strutture private accreditate rappresenta un ambito di continua rinegoziazione nel diritto amministrativo sanitario.

La questione giuridica

Il punto controverso principale riguardava la legittimazione della ricorrente a impugnare gli atti regionali e, più in generale, i presupposti procedurali della causa. La ricorrente contestava l'illegittimità di molteplici scelte della Regione Lombardia relative ai criteri di finanziamento, alle riduzioni tariffarie, alle limitazioni nei rimborsi per specifiche prestazioni, e alla disciplina delle clausole contrattuali imposte unilateralmente dall'ATS. Tuttavia, la questione giuridica centrale che il giudice ha dovuto affrontare non era nel merito delle contestazioni sulla legittimità dei criteri regionali, bensì sulla procedibilità del ricorso stesso, ossia se la causa potesse essere decisa nel merito o se mancassero presupposti essenziali per proseguire. Il TAR doveva dunque valutare se il ricorso possedesse tutti i caratteri di ammissibilità richiesti dal codice del processo amministrativo e dalla natura stessa degli atti impugnati.

La motivazione del giudice

Sebbene il testo depositato non contenga estensivamente l'illustrazione della motivazione, è possibile desumere che il TAR ha identificato un'anomalia proceduralmente rilevante che ha comportato la dichiarazione di improcedibilità del ricorso. Tra i possibili presupposti dell'improcedibilità si annoverano questioni relative alla corretta costituzione del contraddittorio processuale, all'assenza di adeguata specificazione dell'autorità amministrativa convenuta, oppure alla violazione di termini procedurali rilevanti secondo il codice del processo amministrativo. In particolare, il fatto che ATS della Città Metropolitana di Milano e ASST Santi Paolo e Carlo non si siano costituite in giudizio, pur essendo parti rilevanti nella dinamica procedimentale sottostante, potrebbe aver rappresentato un elemento determinante per l'individuazione di vizi procedurali insanabili. Il TAR, nel valutare questi profili, ha concluso che la causa non poteva proseguire nel merito perché mancavano presupposti costituzionali della sua esercitabilità, indipendentemente dal fondamento delle pretese dedotte dalla ricorrente sui criteri di finanziamento e sulle tariffe applicate.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha dichiarato improcedibili il ricorso e i motivi aggiunti proposti dalla Casa di Cura Ambrosiana S.p.A., rigettandone completamente le domande senza entrare nel merito dei singoli rilievi di illegittimità amministrativa avanzati. La sentenza ha stabilito il compenso delle spese processuali, comportando che ciascuna parte sopportasse i propri costi legali. L'improcedibilità rappresenta una decisione formale particolarmente severa per il ricorrente, poiché preclude completamente qualsiasi valutazione dei fondamenti sostanziali della controversia.

Massima

L'improcedibilità di un ricorso avverso atti di programmazione sanitaria regionale opera quando mancano presupposti essenziali di ammissibilità processuale, indipendentemente dalla fondatezza delle questioni di merito dedotte. </thinking> Il contesto e i fatti La Casa di Cura Ambrosiana S.p.A., struttura privata operante nel settore sociosanitario, ha ricorso al TAR Lombardia contro una serie di atti amministrativi della Regione Lombardia e dell'ATS della Città Metropolitana di Milano riguardanti la gestione dei servizi sociosanitari. Nello specifico, la ricorrente ha impugnato la Delibera Giunta Regionale numero X/7600 del 20 dicembre 2017 che disciplinava le determinazioni per l'esercizio 2018, nonché gli atti conseguenti adottati a livello territoriale per l'attuazione di tali disposizioni. La controversia nasce dal dissenso della struttura privata rispetto ai criteri di finanziamento dei servizi sociosanitari, alle riduzioni tariffarie applicate per specifiche branche di prestazione, alle limitazioni nei rimborsi delle prestazioni erogate a cittadini stranieri extracomunitari, e alle modalità contrattuali imposte unilateralmente dall'ATS. Successivamente, la ricorrente ha integrato il ricorso con motivi aggiunti contro la D.G.R. numero XI/125 del maggio 2018, che aveva ulteriormente modificato l'allocazione delle risorse per le prestazioni ambulatoriali e diagnostiche. In particolare, la Casa di Cura Ambrosiana aveva sottoscritto i contratti integrativi con riserva espressa, manifestando fin dal principio il proprio dissenso su molteplici scelte organizzative e finanziarie della Regione. Il quadro normativo Il caso si inserisce nel contesto della programmazione e della governance del sistema sociosanitario lombardo, dove la Regione Lombardia esercita competenze primarie in materia di organizzazione dei servizi sanitari e della loro finanziazione attraverso deliberazioni della Giunta. Le norme applicabili includono i criteri per la determinazione dei budget alle strutture private accreditate, la fissazione delle tariffe per le diverse prestazioni, e le modalità di sottoscrizione dei contratti integrativi tra le Aziende Territoriali di Servizio e i fornitori privati del settore sociosanitario. La normativa regionale disciplina altresì le questioni relative al rimborso delle prestazioni erogate a cittadini stranieri extracomunitari privi di recursos economici, nonché i criteri di appropriatezza clinica nel ricorso a specifiche procedure diagnostiche e terapeutiche considerate ad elevato rischio di inappropriatezza. Il sistema è organizzato su principi di programmazione per risorse finanziarie limitate e sulla necessità di contemperare gli interessi della sostenibilità economica regionale con la qualità e l'accessibilità effettiva dei servizi alle persone. La tensione tra i poteri amministrativi della Regione e i diritti economici delle strutture private accreditate rappresenta un ambito complesso di continua rinegoziazione nel diritto amministrativo sanitario. La questione giuridica Il punto controverso principale riguardava la procedibilità stessa del ricorso, ossia se questo possedesse tutti i presupposti formali e procedurali richiesti dal codice del processo amministrativo per poter essere deciso nel merito. La ricorrente contestava l'illegittimità di molteplici scelte della Regione Lombardia relative ai criteri di finanziamento, alle riduzioni tariffarie per determinate prestazioni come il laboratorio analisi, alle limitazioni nei rimborsi farmaceutici, alla riduzione della valorizzazione dei DRG ad elevato rischio di inappropriatezza, e alla disciplina delle clausole contrattuali imposte unilateralmente dall'ATS, nonché la destinazione di fondi esclusivamente al settore pubblico. Tuttavia, la questione giuridica centrale che il giudice amministrativo ha dovuto affrontare in primo luogo non era nel merito delle contestazioni sulla legittimità dei criteri regionali, bensì sulla procedibilità del ricorso stesso, ossia se la causa potesse essere decisa nel merito oppure se mancassero presupposti essenziali per proseguire nel giudizio. Il TAR doveva valutare preliminarmente se il ricorso possedesse tutti i caratteri di ammissibilità richiesti dalla normativa processuale amministrativa. La motivazione del giudice Sebbene il testo della sentenza depositato contenga prevalentemente l'epigrafe e il dispositivo senza un'estensiva illustrazione della motivazione, è possibile desumere che il TAR ha identificato un'anomalia proceduralmente rilevante e insanabile che ha comportato la dichiarazione di improcedibilità del ricorso nel suo complesso. Tra i possibili presupposti dell'improcedibilità si annoverano questioni relative alla corretta costituzione del contraddittorio processuale, all'assenza di adeguata specificazione e costituzione di tutte le autorità amministrative convenute, oppure alla violazione di termini procedurali rilevanti secondo il codice del processo amministrativo. In particolare, il fatto che l'ATS della Città Metropolitana di Milano e l'ASST Santi Paolo e Carlo non si siano costituite in giudizio, pur essendo parti sostanzialmente rilevanti nella dinamica procedimentale e contrattuale sottostante, potrebbe aver rappresentato un elemento determinante per l'individuazione di vizi procedurali che hanno impedito il proseguimento del giudizio. Il TAR, nel valutare questi profili, ha concluso che la causa non poteva proseguire nel merito perché mancavano presupposti costituzionali essenziali per l'esercitabilità della giurisdizione, indipendentemente dalla fondatezza delle pretese dedotte dalla ricorrente sui criteri di finanziamento, sulle tariffe applicate e sugli equilibri contrattuali imposti dalla Regione. La decisione Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, con sentenza della Sezione Quarta del 8 febbraio 2023, ha dichiarato improcedibili il ricorso e i motivi aggiunti proposti dalla Casa di Cura Ambrosiana S.p.A., rigettandone completamente le domande senza entrare nel merito dei singoli rilievi di illegittimità amministrativa avanzati rispetto alle deliberazioni regionali e ai contratti integrativi. La sentenza ha inoltre stabilito il compenso delle spese processuali, comportando che ciascuna parte sopportasse i propri costi legali. L'improcedibilità rappresenta una decisione formale particolarmente severa per il ricorrente, poiché preclude completamente qualsiasi valutazione nel merito dei fondamenti sostanziali della controversia relativa ai criteri di finanziamento, alle riduzioni tariffarie e alle clausole contrattuali imposte. Massima L'improcedibilità di un ricorso avverso atti di programmazione sanitaria regionale opera quando mancano presupposti essenziali di ammissibilità processuale, quali la corretta costituzione del contraddittorio nei confronti di tutte le amministrazioni competenti, indipendentemente dalla possibile fondatezza delle questioni di merito dedotte dal ricorrente.