PUBBLICA SICUREZZA - GUARDIA PARTICOLARE GIURATA - AUTORIZZAZIONE - RILASCIO
| Tribunale | TAR LOMBARDIA - MILANO |
| Sezione | SEZIONE PRIMA |
| Data | — |
| Numero | 202301725/2023 |
| Esito | Inammissibile |
In sintesi · Analisi AI
Il contesto e i fatti
Un cittadino che da circa quaranta anni esercita attività di guardia zoofila e ricopre la carica di presidente di un'associazione nazionale di protezione ambientale ha presentato ricorso amministrativo avverso il decreto prefettizio del 1 novembre 2018 che respingeva la sua istanza per il rilascio del decreto di nomina a guardia giurata volontaria. Il ricorrente aveva precedentemente ricoperto il ruolo di guardia particolare giurata volontaria eco-zoofila, ma la Prefettura gli aveva revocato questa nomina nel 2010 e confermato la revoca nel 2011 in considerazione di serie violazioni connesse all'esercizio dell'incarico. Dopo aver impugnato il decreto prefettizio davanti al TAR della Lombardia, deducendo violazione di legge, eccesso di potere e insufficienza della motivazione, il ricorrente ha però dichiarato durante l'udienza che era sopravvenuto un difetto di interesse al ricorso, rendendo il provvedimento impugnato ormai privo di efficacia pratica.
Il quadro normativo
La disciplina delle autorizzazioni di polizia per l'esercizio della funzione di guardia particolare giurata è contenuta nel Regio Decreto 18 giugno 1931 numero 773, in particolare nei capitoli III e I del Titolo I, che stabilisce i criteri generali e i procedimenti per il rilascio di tali autorizzazioni. La legge 1 marzo 2002 numero 39 ha modificato il Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, riconoscendo alle guardie giurate la qualifica di incaricate di pubblico servizio, mediante l'inserimento dell'articolo 138, ultimo comma, secondo il quale il ruolo comporta responsabilità e doveri equiparati a quelli dei pubblici ufficiali. Alle guardie giurate è richiesto il preliminare giuramento secondo quanto previsto dall'articolo 250 del Regio Decreto numero 635 del 1940, a fondamento della legittimità dell'esercizio delle loro funzioni. Il procedimento amministrativo è disciplinato dal Codice del Processo Amministrativo, in particolare per quanto riguarda i presupposti di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d'interesse.
La questione giuridica
Il punto centrale della controversia riguardava se il Prefetto potesse legittimamente respingere la richiesta di nomina a guardia giurata volontaria sulla base di considerazioni relative all'affidabilità e all'attitudine del richiedente, indipendentemente dall'assenza di specifiche condanne penali definitivamente accertate. Era altresì controverso se l'Amministrazione dovesse limitarsi a valutare esclusivamente la pericolosità sociale in senso stretto o potesse invece effettuare un più ampio giudizio di attendibilità funzionale rispetto alle specifiche responsabilità connesse al ruolo. Infine, si poneva la questione se il provvedimento di rigetto fosse adeguatamente motivato nella descrizione dei fatti concludenti e se le ragioni della revoca precedente fossero ancora pertinenti dopo anni dall'originaria decisione.
La motivazione del giudice
Il TAR ha rilevato preliminarmente che il ricorrente aveva dichiarato in udienza la sopravvenuta carenza d'interesse, determinando quindi l'improcedibilità formale del ricorso secondo le norme procedurali del codice del processo amministrativo. Tuttavia, prima di dichiarare l'improcedibilità, il collegio ha sviluppato ampia motivazione sulla questione di merito, accertando che il potere discrezionale dell'Amministrazione nel valutare l'affidabilità di chi richiede autorizzazioni di polizia non si riduce al mero accertamento di condanne penali, bensì può estendersi a valutazioni di attendibilità generale e di attitudine funzionale al ruolo specifico. La sentenza ha sottolineato che le note acquisite dal Comando Provinciale dei Carabinieri e dalla Questura documentavano plurime e non episodiche condotte non autorizzate del ricorrente, riconducibili a deferimenti per abusivo esercizio di professione, contraffazione di sigilli di Stato, esercizio di funzioni prima del giuramento prescritto, formazione di corpi armati non autorizzati e porto abusivo di armi, circostanze che, pur non avendo prodotto condanne definitive, attestavano una chiara inclinazione all'abuso dell'autorizzazione richiesta. Il giudice ha ritenuto che tali condotte comprovassero un'indole inaffidabile e un atteggiamento reiteratamente in contrasto con i precedenti provvedimenti di revoca, e che l'apprezzamento discrezionale operato dalla Prefettura non presentasse i vizi di irrazionalità o incoerenza necessari per viziare l'atto amministrativo.
La decisione
Il TAR ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza d'interesse, rilevando tuttavia la soccombenza virtuale del ricorrente e imponendogli il pagamento delle spese di giudizio. Tale pronuncia ha avuto l'effetto pratico di consolidare la legittimità del provvedimento prefettizio di rigetto, lasciando privo di effetto l'originario decreto di nomina a guardia giurata volontaria e confermando indirettamente la precedente revoca del 2010. Il giudice ha così riconosciuto che il rifiuto della Prefettura, anche se non più contestabile per via della sopravvenuta mancanza di interesse, risultava conforme ai criteri e ai principi giuridici applicabili.
Massima
L'Amministrazione preposta al rilascio di autorizzazioni di polizia per guardie particolari giurate esercita un potere discrezionale di valutazione dell'affidabilità e dell'attitudine del richiedente non limitato alle sole condanne penali definitive, ma estensibile a comportamenti pregressi che rivelino inclinazione all'abuso dell'autorizzazione richiesta, purché l'apprezzamento non risulti affetto da vizi di irrazionalità o di contraddittorietà logica. Testo integrale completo della sentenza Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Prima, Sentenza senza numero di repertorio. Presidente: Antonio Vinciguerra Estensore: Oscar Marongiu Primo Referendario: Rocco Vampa Ricorrente: cittadino italiano con qualifica di guardia zoofila volontaria e presidente di associazione nazionale (dati omessi) Convenuto: Ministero dell'Interno rappresentato dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato Ritenuto in fatto che il ricorrente, guardia zoofila da circa quaranta anni e presidente dell'associazione nazionale per la protezione della fauna selvatica e degli ecosistemi, ha proposto ricorso per l'annullamento del decreto prefettizio protocollo omissis del 1 novembre 2018 che respingeva la sua istanza di rilascio del decreto di nomina a guardia giurata volontaria. Il ricorrente ha dedotto che il provvedimento era affetto da violazione di legge, eccesso di potere e insufficienza della motivazione. Nel corso dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 27 giugno 2023, il difensore del ricorrente ha dichiarato che durante il procedimento era sopravvenuto il difetto di interesse al ricorso, determinando la venir meno delle ragioni di convenienza della pronuncia. Ritenuto in diritto che il difetto sopravvenuto di interesse al ricorso comporta la dichiarazione di improcedibilità secondo quanto disposto dall'articolo 35 comma 1 lettera c e dall'articolo 85 comma 9 del Codice del Processo Amministrativo. Tuttavia il Collegio ritiene necessario precisare i seguenti principi di merito al fine della statuizione sulle spese e della valutazione della soccombenza virtuale. La conferenza della qualifica di guardia particolare giurata rientra tra le autorizzazioni di polizia disciplinate dal Regio Decreto 18 giugno 1931 numero 773, capo III, titolo I. Pur in assenza di precedenti penali specifici come elementi ostativi, residua in capo all'Amministrazione l'obbligo di valutare con la discrezionalità tipica del rilascio delle autorizzazioni di polizia la specchiatezza e l'affidabilità del richiedente, non in termini assoluti e morali ma in funzione dei contenuti specifici della richiesta. La peculiarità del ruolo di guardia giurata, cui il legislatore riconosce la qualifica di incaricato di pubblico servizio secondo l'articolo 138 ultimo comma del TULPS introdotto dalla legge 1 marzo 2002 numero 39, impone attenzione particolare nell'esercizio di tale discrezionalità, non richiedendo necessariamente un giudizio di vera e propria pericolosità sociale. Nella fattispecie concreta, il provvedimento di rigetto risulta adottato in considerazione di significativi e plurimi elementi negativi relativi alla condotta del ricorrente negli anni precedenti, adeguatamente rappresentati nella motivazione dell'atto e che avevano già indotto la Prefettura a revocare nel 2010 la nomina a guardia giurata eco-zoofila e a confermarne la revoca nel 2011. Le note del Comando Provinciale Carabinieri del 20 agosto 2018 e della Questura del 17 luglio 2018 hanno documentato il deferimento all'Autorità Giudiziaria del 19 maggio 2005 per abusivo esercizio di professione, contraffazione del sigillo dello Stato e uso di sigillo contraffatto e usurpazione di titoli, il deferimento del 8 ottobre 2008 per formazione di corpi armati non diretti a commettere reati, il deferimento del 20 marzo 2010 per usurpazione di funzioni pubbliche, possesso di segni distintivi contraffatti e porto abusivo di armi, nonché l'esercizio di fatto delle funzioni di guardia giurata prima del prescritto giuramento in violazione dell'articolo 250 del Regio Decreto numero 635 del 1940. Benché detti procedimenti penali si concludessero con archiviazioni, le note delle forze dell'ordine evidenziavano che il ricorrente aveva palesato inclinazione all'abuso della autorizzazione richiesta. Il Collegio ritiene che la valutazione operata dalla Prefettura non possa considerarsi irragionevole né viziata da travisamento, in quanto tiene conto di plurime e non episodiche condotte non autorizzate che costituivano diretta manifestazione di abuso dell'originaria autorizzazione e comprovavano indole inaffidabile e atteggiamento apertamente in contrasto con i precedenti provvedimenti di revoca. Nel valutare l'attitudine e l'affidabilità dell'aspirante guardia giurata, l'Autorità di Pubblica Sicurezza dispone di ampio potere di apprezzamento discrezionale in funzione della pericolosità dell'attività e della delicatezza degli interessi pubblici, apprezzamento che può essere censurato solamente qualora risulti affetto da vizi di irrazionalità e incoerenza, vizi non riscontrabili nella fattispecie. Per le ragioni esposte il Tribunale dichiara il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse secondo l'articolo 87 comma 4-bis del Codice del Processo Amministrativo, accerta la soccombenza virtuale del ricorrente e lo condanna al pagamento delle spese di giudizio.
Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Antonio Vinciguerra, Presidente Oscar Marongiu, Consigliere, Estensore Rocco Vampa, Primo Referendario per l'annullamento del decreto emesso dal Prefetto di -OMISSIS- - Prot. n. -OMISSIS- – e notificato in data 1.11.2018, con il quale veniva respinta l’istanza volta ad ottenere il rilascio del decreto di nomina a guardia giurata volontaria. sul ricorso numero di registro generale 2925 del 2018, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Natale, Alessandro Bonavita e Rosario Carmelo Tripodi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio dell’avv. Rosario Carmelo Tripodi in Pavia, via Luino n. 1; Ministero dell'Interno - Prefettura U.T.G. di -OMISSIS-, in persona del Ministro in carica pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Milano, via Freguglia, 1; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno - Prefettura U.T.G. di -OMISSIS-; Sentita la dichiarazione resa in udienza dal difensore del ricorrente, secondo cui è sopravvenuto il difetto di interesse al ricorso; Visti gli artt. 35, comma 1, lett. c, e 85, comma 9, cod. proc. amm.; Visti tutti gli atti della causa; Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.; Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 giugno 2023, svoltasi in modalità da remoto, il dott. Oscar Marongiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Rilevato che: - il ricorrente, guardia zoofila da circa 40 anni e presidente e responsabile legale dell’associazione nazionale -OMISSIS-, ha impugnato il decreto indicato in epigrafe, con cui il Prefetto di -OMISSIS- ha respinto la sua istanza di nomina a guardia giurata volontaria, deducendone l’illegittimità per violazione di legge, eccesso di potere nonché insufficienza, illogicità e contraddittorietà della motivazione; - il legale di parte ricorrente ha dichiarato in udienza che nelle more del giudizio è sopravvenuto il difetto di interesse al ricorso; Ritenuto che di ciò il Collegio non possa che dare atto, ai fini della dichiarazione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse; Ritenuto tuttavia necessario, ai fini della statuizione sulle spese, dare atto della soccombenza virtuale del ricorrente, atteso che: - come chiarito dalla giurisprudenza in materia, il conferimento della qualifica di guardia particolare giurata rientra tra le cosiddette autorizzazioni di polizia disciplinate a livello generale dal Capo III del Titolo I del r.d. 18 giugno 1931, n. 773; pur in assenza, quindi, dei precedenti penali specifici cui tali disposizioni fanno riferimento come elemento ostativo, residua in capo all’Amministrazione l’obbligo di valutare, con la discrezionalità tipica sottesa al rilascio delle autorizzazioni di polizia, a maggior ragione in un ambito di particolare delicatezza quale quello che implica comunque l’uso delle armi, la specchiatezza del richiedente, non in termini assoluti e lato sensu etici, bensì in funzione proprio dei contenuti specifici della richiesta avanzata; la peculiarità del ruolo della guardia particolare giurata, chiamata a tutelare l’integrità del patrimonio altrui ed alla quale il legislatore annette il riconoscimento della qualifica di incaricato di pubblico servizio (art. 138, ultimo comma, T.U.L.P.S., aggiunto dall’art. 33, comma 1, lett. d, della l. 1° marzo 2002, n. 39), impone un’attenzione particolare nell’esercizio di tale discrezionalità, non richiedendo necessariamente un giudizio di vera e propria pericolosità sociale dell’interessato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 10.7.2018, n. 4215); - nella fattispecie, il gravato provvedimento di rigetto è stato adottato in considerazione di significativi e plurimi elementi negativi, che hanno contraddistinto la condotta del ricorrente negli anni pregressi, adeguatamente rappresentati nella motivazione dell’atto, che hanno già condotto la Prefettura di -OMISSIS- a revocare nel 2010 la nomina dell’interessato a guardia particolare giurata volontaria eco-zoofila e a confermare la revoca nel 2011; - l’istruttoria non può ritenersi incompleta, in quanto il provvedimento impugnato richiama le indicazioni contenute nelle note del 20 agosto 2018 del Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS- (all. 2 del Ministero) e del 17 luglio 2018 della Questura di -OMISSIS- (all. 3 del Ministero), che hanno messo in luce la sussistenza di significativi elementi idonei a fondare un giudizio di non piena affidabilità del ricorrente ai fini della nomina in questione in quanto lo stesso, “pur non avendo riportato condanne per i reati per i quali è stato deferito, ha palesato, comunque, inclinazione all’abuso della autorizzazione richiesta”; - in particolare, la nota della Legione Carabinieri Lombardia evidenzia: I) il deferimento all’Autorità Giudiziaria di -OMISSIS- dal Corpo Forestale dello Stato in data 19.5.2005 per la commissione di condotte inquadrabili nelle ipotesi di abusivo esercizio di una professione, contraffazione del sigillo dello Stato e uso di sigillo contraffatto, usurpazione di titoli ed onori (procedimento archiviato in data 30.5.2006); II) l’esercizio di fatto delle funzioni di guardia particolare giurata prima del prescritto giuramento in violazione dell’art. 250 del R.D. n. 635/1940; III) il deferimento all’Autorità Giudiziaria di -OMISSIS- dal Comando Stazione Carabinieri di -OMISSIS- in data 8.10.2008 per la ipotesi di realizzazione di condotta di formazione di corpi armati non diretti a commettere reati (procedimento penale nei cui confronti è stato richiesta l’archiviazione al GIP di -OMISSIS- in data 3.2.2009); IV) l’ulteriore deferimento all’Autorità Giudiziaria dal Comando Stazione Carabinieri di -OMISSIS- in data 20.3.2010 per la ipotesi di realizzazione di condotte di usurpazione di funzioni pubbliche in concorso, possesso di segni distintivi contraffatti in concorso, porto abusivo di armi in concorso (procedimento archiviato in data 20.10.2010 per insussistenza delle condizioni); V) il provvedimento di revoca dell’approvazione della nomina a guardia particolare giurata volontaria eco-zoofila dell’Associazione -OMISSIS-; - al di là della rilevanza penale o meno di singoli comportamenti ascritti al ricorrente, la valutazione operata dalla Prefettura non può ritenersi irragionevole né viziata da travisamento, atteso che, come detto, tiene conto di plurime e non episodiche condotte non autorizzate ed ultronee rispetto alle finalità proprie dell’esercizio dell’attività di guardia giurata; tali condotte, oltre a costituire una diretta manifestazione di abuso della originaria autorizzazione, comprovano una indole inaffidabile ed un atteggiamento apertamente e reiteratamente in contrasto con i precedenti provvedimenti di revoca dell’iniziale decreto di nomina a guardia giurata; - del resto, nella valutazione circa l’attitudine e l’affidabilità dell’aspirante ad esercitare le funzioni connesse al titolo de quo, l’Autorità di Pubblica Sicurezza dispone di un ampio potere di apprezzamento discrezionale, in funzione della pericolosità dell’attività soggetta ad autorizzazione e della delicatezza degli interessi pubblici coinvolti, apprezzamento discrezionale che può essere censurato solamente ove risulti affetto da vizi di irrazionalità ed incoerenza (Consiglio di Stato, Sez. VI, 27.8.2010, n. 5981; Consiglio di Stato, Sez. VI, 11.5.2007, n. 2290), che tuttavia nella fattispecie non sono ravvisabili; - sotto diverso profilo, non può sostenersi che la Prefettura di -OMISSIS- abbia assunto decisioni contraddittorie o incoerenti, atteso che l’Amministrazione già nel 2011 aveva chiarito che le condotte dell’interessato, benché ritenute non penalmente rilevanti, si sostanziavano nello svolgimento di attività che esulavano da quelle espressamente autorizzate in precedenza; - d’altra parte, nemmeno può dirsi che il ricorrente abbia agito nel rispetto delle previsioni di cui all’art. 6 della legge n. 109 del 2004, in quanto tale norma non consente alla Guardia giurata volontaria di predisporre unilateralmente blocchi stradali con non autentici sigilli dello stato e con l’uso di armi non legittimamente detenute; Ritenuto, per quanto dianzi esposto, di porre a carico del ricorrente le spese di lite, liquidate come da dispositivo; P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse. Condanna il ricorrente alla rifusione delle spese del giudizio in favore del Ministero resistente, liquidandole complessivamente in € 2.000,00 (euro duemila/00), oltre accessori di legge, se dovuti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento UE n. 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del ricorrente. Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 27 giugno 2023, svoltasi in modalità da remoto, con l'intervento dei magistrati:
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