Sentenza n. 202300095/2023

Il contesto e i fatti

La ricorrente Lendlease S.r.l. ha presentato ricorso avverso una serie di provvedimenti emanati dal Comune di Milano relativi a un intervento di ristrutturazione edilizia situato in via Cristina Belgioioso 171, nel territorio del Municipio 8. La società aveva inizialmente presentato una Segnalazione Certificata di Inizio Attività alternativa al permesso di costruire (SCIA) in data 23 settembre 2020, dichiarando l'intervento come ristrutturazione edilizia e beneficiando del regime agevolato previsto dalla normativa per questa categoria di lavori. Tuttavia, con provvedimento del 26 luglio 2021, il Comune di Milano ha riqualificato l'intervento, modificandone la natura e rideterminandone il contributo di costruzione. Successivamente, con motivi aggiunti depositati il 11 marzo 2022 e provvedimenti conclusivi del gennaio e febbraio 2022, l'amministrazione municipale ha ulteriormente modificato la propria valutazione, riqualificando gli interventi come interventi di nuova costruzione e determinando il contributo finale in euro 745.917,83, cifra significativamente superiore alla quantificazione iniziale. Questa modifica unilaterale della qualificazione giuridica dell'intervento, operata dopo l'accoglimento della SCIA iniziale, ha originato la controversia amministrativa sottoposta al Tribunale.

Il quadro normativo

La materia è disciplinata dal Decreto Legislativo numero 160 del 2010, che introduce il regime delle Segnalazioni Certificate di Inizio Attività come procedimento alternativo al permesso di costruire per determinate categorie di interventi edilizi, fra cui appunto la ristrutturazione edilizia. La normativa regionale lombarda, in particolare la Legge Regionale numero 12 del 2005, disciplina i criteri di determinazione e quantificazione dei contributi di costruzione dovuti dagli operatori secondo la categoria di intervento realizzato. La distinzione fra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione costituisce una linea di demarcazione fondamentale nel diritto urbanistico italiano, poiché comporta regime procedurale diverso, oneri diversi, e conseguenze differenti sul territorio e sull'ambiente. Le norme richiedono che l'amministrazione provveda con motivazione adeguata a qualificare la natura giuridica dell'intervento in relazione alle specifiche caratteristiche costruttive e urbanistiche dell'opera.

La questione giuridica

Il nucleo della controversia concerne la corretta qualificazione di un intervento edilizio come intervento di ristrutturazione ovvero di nuova costruzione, con conseguente applicazione di regimi procedurali e contribuitivi differenti. La ricorrente contestava la legittimità della riqualificazione posteriore dell'intervento, sostenendo che l'amministrazione aveva inizialmente accettato la SCIA dichiarando l'intervento come ristrutturazione edilizia, e che il successivo cambio di qualificazione violasse il principio dell'affidamento legittimo e fosse privo di adeguata motivazione. La questione assumeva rilievo anche dal punto di vista del principio di coerenza amministrativa e della tutela del legittimo affidamento dei privati nei confronti dei provvedimenti amministrativi già emessi. In gioco erano sia profili procedurali che profili sostanziali di qualificazione tecnica dell'intervento e corretta applicazione della normativa urbanistica e contributiva.

La motivazione del giudice

Il Tribunale ha analizzato la questione nel merito e sulla base della documentazione prodotta dalle parti, accogliendo parzialmente le doglianze della ricorrente. Il collegio giudicante ha ritenuto che alcuni profili della riqualificazione posteriore dell'intervento presentassero profili di illegittimità, sia sotto il profilo procedurale che sotto il profilo della motivazione. Tuttavia, il giudice ha anche riconosciuto che taluni elementi tecnici e costruttivi dell'intervento potessero giustificare una riqualificazione della categoria di intervento, valorizzando dunque anche gli argomenti difensivi dell'amministrazione comunale. Il percorso argomentativo del TAR ha quindi bilanciato le istanze di tutela del privato (affidamento legittimo, coerenza amministrativa, motivazione) con le esigenze di corretta qualificazione tecnica dell'intervento secondo la normativa vigente. La sentenza ha pertanto accolto parte dei motivi del ricorso, ritenendo illegittime talune modalità procedurali della riqualificazione, mentre ha respinto altri profili, riconoscendo la possibilità di riconsiderazione da parte dell'amministrazione della natura dell'intervento.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha disposto l'accoglimento parziale del ricorso e dei motivi aggiunti, nel senso di respingere parte delle impugnazioni avanzate dalla ricorrente e di accogliere altre. La sentenza non ha pertanto determinato un'annullazione integrale dei provvedimenti comunali, ma ha operato un accoglimento differenziato, indicando quali profili fossero censurabi e quali dovessero invece considerarsi legittimi. Le spese della lite sono state compensate fra le parti. Il dispositivo ordina altresì all'amministrazione comunale di provvedere all'esecuzione della sentenza conformemente ai termini in essa indicati e alla motivazione sottesa.

Massima

La corretta qualificazione di un intervento edilizio fra le categorie di ristrutturazione e nuova costruzione deve operarsi mediante idonea motivazione e nel rispetto del principio dell'affidamento legittimo nei confronti di precedenti provvedimenti administrativi, salvo che ricorrano esigenze di correzione fondate su elementi tecnici sostanziali emersi successivamente e adeguatamente documentati.