1B - BENI PATRIMONIALI - CONCESSIONE - CANONI CONCESSORI
| Tribunale | TAR LOMBARDIA - MILANO |
| Sezione | SEZIONE PRIMA |
| Data | — |
| Numero | 202300878/2023 |
| Esito | Accolto |
In sintesi · Analisi AI
Il contesto e i fatti
Autogrill Italia S.p.A., società che gestisce spazi ad uso commerciale nella Galleria Vittorio Emanuele II di Milano in virtù di convenzioni di concessione stipulate con il Comune rispettivamente nel dicembre 2012, gennaio 2014 e maggio 2014, ha presentato nel 2020 una istanza di rinegoziazione dei canoni concessori al fine di ottenerne la riduzione. La richiesta iniziale è stata inoltrata il 21 aprile 2020 e successivamente riproposta il 6 agosto 2020, nel contesto dell'emergenza epidemiologica da Covid-19 che aveva determinato la chiusura totale o parziale delle attività commerciali. Il Comune di Milano ha trasmesso alla ricorrente una serie di comunicazioni nelle date del 23 aprile 2020, 9 settembre 2020, 2 ottobre 2020, 29 ottobre 2020, 30 ottobre 2020 e 10 febbraio 2021, nelle quali tuttavia non ha accoltto la richiesta di rinegoziazione in riduzione dei canoni, determinando così una situazione di inerzia procedurale nei confronti di una istanza ritenuta dallo stesso ricorrente fondamentale per la propria sopravvivenza economica in un periodo di crisi generale.
Il quadro normativo
La controversia si inserisce nel quadro del diritto amministrativo delle concessioni di beni demaniali, disciplinato dal codice del procedimento amministrativo e dalle norme costituzionali e ordinarie in materia di trasparenza, partecipazione e tutela degli interessi legittimi. Le convenzioni sottoscritte tra le parti costituivano il fondamento giuridico della gestione dello spazio commerciale e disciplinavano i relativi canoni concessori che la ricorrente era tenuta a versare periodicamente al Comune. Nel contesto dell'emergenza Covid-19, il sindaco di Milano ha adottato ordinanze contingibili e urgenti successivamente richiamate dalla ricorrente nelle istanze di rinegoziazione, al fine di dimostrare l'esistenza di circostanze obiettive che giustificavano una revisione delle obbligazioni economiche precedentemente assunte.
La questione giuridica
Il nucleo della controversia risiedeva nella determinazione se la ricorrente possedesse un vero e proprio diritto soggettivo alla rinegoziazione delle convenzioni concessorie o se si trattasse di una mera aspettativa o interesse legittimo, e inoltre se il Comune fosse obbligato a pronunciarsi esplicitamente sulla richiesta ovvero potesse legittimamente mantenersi silente. Era in gioco altresì il principio della trasparenza amministrativa e della corretta conclusione dei procedimenti aperti dalla ricorrente, indipendentemente dall'accoglimento o meno della istanza. Si trattava quindi di chiarire quale fosse lo spazio per la revisione delle convenzioni in periodi di crisi straordinaria e quale obbligo gravasse sulla pubblica amministrazione di fornire una risposta conclusiva e motivata.
La motivazione del giudice
Il Tribunale Amministrativo Regionale ha sviluppato il proprio ragionamento distinguendo tra due profili della controversia: quello relativo all'esistenza di un diritto soggettivo alla rinegoziazione e quello relativo all'illegittimità dell'inerzia amministrativa. Sulla prima questione il collegio giudicante ha ritenuto che le convenzioni di concessione, una volta sottoscritte, rappresentavano atti aventi effetto vincolante per entrambe le parti e che non poteva desumersi dalle norme applicabili né dalle ordinanze sindacali un diritto incondizionato della ricorrente di ottenere una rinegoziazione in riduzione, atteso che tale revisione comportava una modifica del contenuto economico dell'accordo che non poteva essere imposta unilateralmente dal concedente. Tuttavia il giudice ha ritenuto che la ricorrente, nel presentare una istanza avente ad oggetto questioni di diritto amministrativo della concessione, meritasse comunque una risposta procedurale conclusiva dal Comune, poiché l'inerzia amministrativa costituisce di per sé un comportamento illegittimo laddove la pubblica amministrazione ometta di pronunciarsi, indipendentemente dal merito della richiesta. Il tribunale ha quindi accolto il ricorso sulla base del principio di trasparenza e dell'obbligo della pubblica amministrazione di concludere i procedimenti amministrativi.
La decisione
Il TAR ha respinto la domanda avanzata dalla ricorrente di ottenere l'accertamento del proprio diritto a rinegoziare i canoni e la conseguente condanna del Comune a procedere alla rinegoziazione, riconoscendo implicitamente che le convenzioni non contenevano disposizioni idonee a fondare un tale diritto soggettivo. Tuttavia ha accolto il ricorso nella parte relativa alla denunciata inerzia amministrativa e ha ordinato al Comune di Milano di adottare un provvedimento conclusivo del procedimento, di qualunque genere, entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione della sentenza. Ha inoltre compensato fra le parti le spese della lite, cosicché nessuna delle due parti è stata condannata a pagare le spese processuali dell'altra, determinando così una soluzione equidistante che rifletteva il carattere misto dell'esito.
Massima
La pubblica amministrazione è obbligata a pronunciarsi con provvedimento conclusivo e motivato su istanze rivolte ad essa da soggetti titolari di interessi legittimi, neppure quando non sia vincolata all'accoglimento della richiesta, dovendo evitare il comportamento di inerzia che in sé costituisce illegittimità amministrativa.
Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Antonio Vinciguerra, Presidente Fabrizio Fornataro, Consigliere, Estensore Rosanna Perilli, Primo Referendario per l’accertamento - del diritto di Autogrill Italia S.p.A. a ottenere dal Comune di Milano la rinegoziazione per la riduzione dei canoni di concessione previsti nelle Convenzioni del 20 dicembre 2012, del 16 gennaio 2014 e del 30 maggio 2014 regolanti la concessione di spazi ad uso commerciale ubicati nella Galleria “Vittorio Emanuele II” e facenti parte del demanio comunale, previo, ove occorrer possa, accertamento dell'illegittimità del silenzio mantenuto dal Comune sull'istanza di rinegoziazione presentata da Autogrill; per la conseguente condanna, previa idonea misura cautelare, del Comune a procedere a detta rinegoziazione; se del caso, e per quanto occorrer possa, per la disapplicazione o per la declaratoria di illegittimità, previa idonea misura cautelare, o, in via subordinata, per l'annullamento, previa sospensiva: - della comunicazione del Comune del 23 aprile 2020, inviata ad Autogrill con pec di pari data a seguito della richiesta di rinegoziazione dei canoni concessori dalla stessa avanzata il 21 aprile 2020, nella parte in cui non ha previsto la suddetta rinegoziazione in riduzione dei canoni concessori; - della Nota del Comune del 9 settembre 2020, inviata ad Autogrill a seguito della richiesta di rinegoziazione dei canoni concessori dalla stessa avanzata il 6 agosto 2020, nella parte in cui non ha previsto la suddetta rinegoziazione in riduzione dei canoni concessori; - della comunicazione del Comune del 2 ottobre 2020, inviata ad Autogrill con pec di pari data, nella parte in cui non ha previsto la suddetta rinegoziazione in riduzione dei canoni concessori; - della comunicazione del Comune del 29 ottobre 2020, inviata ad Autogrill con pec di pari data, nella parte in cui non ha previsto la suddetta rinegoziazione in riduzione dei canoni concessori; - della comunicazione del Comune del 30 ottobre 2020, inviata ad Autogrill con pec del 3 novembre 2020 nella parte in cui non ha previsto la suddetta rinegoziazione in riduzione dei canoni concessori; - della comunicazione del Comune del 10 febbraio 2021, inviata ad Autogrill con pec di pari data, nella parte in cui non ha previsto la suddetta rinegoziazione in riduzione dei canoni concessori; - e di ogni atto ad esse presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto, ivi incluse, sempre se del caso, e sempre per quanto occorrer possa, le ordinanze del Sindaco di Milano dell'11 marzo 2020 e del 30 settembre 2020 nella parte in cui non hanno previsto, in ragione dell'emergenza epidemiologica da Covid-19, la rinegoziazione in riduzione dei canoni previsti nelle Convenzioni di concessione degli immobili di proprietà comunale; in via alternativa e ulteriormente subordinata per la declaratoria di illiceità della condotta del Comune e per la conseguente condanna del Comune medesimo al risarcimento integrale dei danni subiti e subendi da Autogrill. sul ricorso numero di registro generale 522 del 2022, proposto da Autogrill Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Villata, Massimo Zaccheo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Donatella Silvia, Anna Tavano, Enrico Barbagiovanni, Sara Francesca Simone, Gloria Centineo Cavarretta Mazzoleni, Chantal Rho, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli Uffici dell’Ente in Milano, via della Guastalla, 6; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Milano; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2023 il dott. Fabrizio Fornataro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando: 1) Respinge il ricorso nella parte relativa alla domanda di accertamento e condanna; 2) Accoglie il ricorso nella parte relativa alla domanda proposta avverso l’inerzia dell’amministrazione e per l’effetto ordina al Comune di Milano di adottare il provvedimento conclusivo del procedimento entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione della presente sentenza o dalla notificazione se anteriore; 3) Compensa tra le parti le spese della lite. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:
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