Sentenza n. 202300039/2023

Il contesto e i fatti

Agfa Gevaert s.p.a., società di settore, ha presentato ricorso innanzi al TAR Lombardia per l'annullamento del bando di gara numero 36/2021 pubblicato da ARIA s.p.a. il 28 luglio 2021. Il bando riguardava una procedura aperta per l'affidamento del servizio di gestione digitale della diagnostica per oggetti multimediali, finalizzato alla conclusione di un accordo quadro operativo su scala regionale, suddiviso in tre lotti per un valore stimato complessivo di 77 milioni di euro. Agfa ha contestato sia il bando originario sia il disciplinare di gara e i loro allegati, depositando poi motivi aggiunti il 20 maggio 2022 per impugnare anche il bando rettificato in seguito a una precedente ordinanza cautelare del tribunale. Nel corso del procedimento, ARIA ha annullato autonomamente la procedura di gara con determinazione numero 739 del 19 settembre 2022, eliminando così uno dei presupposti della controversia. Successivamente, la Giunta Regionale della Lombardia ha revocato completamente la gara con deliberazione numero XI/6928 del 12 settembre 2022, in quanto il servizio era stato collocato tra gli interventi di investimento previsti dal Piano nazionale di ripresa e resilienza.

Il quadro normativo

La vicenda si inscrive nel complesso sistema del diritto amministrativo relativo alle procedure di gara e agli appalti pubblici, ove vigono i principi di trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento tra i concorrenti stabiliti dal codice dei contratti pubblici e dalle direttive europee sulla materia. Il ricorso è stato proposto secondo le disposizioni del codice del processo amministrativo, in particolare gli articoli 35 e 85, che disciplinano i ricorsi avanti ai tribunali amministrativi regionali per l'annullamento di provvedimenti amministrativi illegittimi. La controversia tocca inoltre aspetti di diritto regionale riguardanti le competenze dell'azienda speciale regionale ARIA e dei poteri della Giunta Regionale in materia di programmazione degli investimenti pubblici, specialmente in relazione alle risorse previste dal PNRR. Il procedimento è stato caratterizzato dal ricorso a misure cautelari in corso di causa, che hanno indotto modifiche del bando medesimo nel tentativo di sanare i vizi denunciati dall'impugnante.

La questione giuridica

Il nodo giuridico centrale riguardava la sussistenza di un interesse del ricorrente alla decisione del merito una volta che ARIA avesse già autonomamente annullato il bando impugnato. Infatti, mentre Agfa riteneva di aver conseguito il suo obiettivo primario, la questione si complicava ulteriormente per la successiva revoca complessiva della gara disposta dalla Giunta Regionale, che rendeva del tutto sterile la vittoria processuale sulla procedura originaria. La controversia investiva inoltre il delicato tema della "soccombenza virtuale", ossia la possibilità che un ricorrente, pur ottenendo formalmente l'annullamento dell'atto impugnato, possa conseguire una condanna alle spese per la controparte qualora quest'ultima abbia subito un danno ingiusto dalla prosecuzione del processo. Infine, emergeva la questione della rilevanza delle modifiche introdotte al bando per effetto dell'ordinanza cautelare, e cioè se esse avessero già eliminato i vizi originari, scongiurando così la soccombenza di ARIA pur in assenza di una vittoria sostanziale per Agfa.

La motivazione del giudice

Il collegio ha innanzitutto affermato che non poteva dichiararsi la cessazione della materia del contendere perché, sebbene ARIA avesse annullato il bando, il ricorrente non aveva conseguito il bene della vita al quale aspirava, vale a dire l'acquisizione di una concreta chance di effettiva partecipazione alla competizione. Questa mancanza di conseguimento dell'utilità sostanziale del ricorso rendeva sopravvenuta la carenza di interesse alla decisione del merito, poiché il giudizio su vizi ormai definitivamente superati dalla revoca della gara avrebbe costituito una pronuncia meramente accademica. Il collegio ha quindi respinto la richiesta di soccombenza virtuale di ARIA, osservando che l'ordinanza cautelare della Sezione numero 1131 del 22 ottobre 2021 aveva indotto rettifiche al bando che non precludevano affatto ad Agfa la possibilità di presentare un'offerta qualificata. Il giudice ha sottolineato che la revoca definitiva della gara era stata determinata da un motivo totalmente estraneo al presente giudizio, cioè dall'inserimento del servizio nel PNRR, e che pertanto non poteva farsi carico a ARIA di tale scelta amministrativa superiore. Di conseguenza, il collegio ha ritenuto di dover compensare le spese di lite tra le parti, giacché nessuna delle due aveva fondamentalmente prevalso sull'altra e il risultato finale era frutto di scelte amministrative intervenienti e non della qualità degli argomenti dedotti nel processo.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha dichiarato improcedibile il ricorso e i motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse alla loro decisione, in quanto la revoca successiva della gara per motivi estranei al giudizio ha fatto venire meno l'utilità della pronuncia sul merito. Il tribunale ha disposto la compensazione delle spese di lite tra le parti, negando così sia la condanna di ARIA alle spese richiesta da Agfa sia la condanna della ricorrente alle spese che ARIA aveva subordinatamente invocato. La sentenza è stata eseguibile dall'autorità amministrativa ed è stata pronunciata dal collegio composto dal presidente Antonio Vinciguerra, dalla consigliera Valentina Santina Mameli e dal primo referendario estensore Rosanna Perilli nella seduta del 1 dicembre 2022.

Massima

Un ricorso avanti al giudice amministrativo per l'annullamento di un bando di gara diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse allorché, benché sia stato ottenuto l'annullamento della procedura originaria, sopravvengono eventi estranei al merito della controversia che determinano la revoca complessiva della gara, frustrando così il conseguimento del bene della vita concreto cui aspirava il ricorrente. Testo integrale completo della sentenza Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Prima, Sentenza numero registro generale 1646 del 2021 con motivi aggiunti, pronunciata nella seduta del 1 dicembre 2022 dal collegio composto dal presidente Antonio Vinciguerra, dalla consigliera Valentina Santina Mameli e dal primo referendario estensore Rosanna Perilli. Ricorrente: Agfa Gevaert s.p.a., rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Piccinni. Convenuta: ARIA Azienda regionale per l'innovazione e gli acquisti s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Gallo e Giuseppina Squillace. Parte non costituita: Regione Lombardia. Oggetto del ricorso è l'annullamento del bando di gara numero 36/2021 pubblicato da ARIA il 28 luglio 2021, relativo alla procedura aperta per l'affidamento del servizio di gestione digitale della diagnostica per oggetti multimediali, finalizzato alla conclusione di un accordo quadro operativo su scala regionale e suddiviso in tre lotti, con valore stimato complessivo di 77 milioni 777 mila 712 euro e 44 centesimi. Agfa ha impugnato il bando originario, il disciplinare di gara e i suoi allegati, la determinazione a contrarre di ARIA numero 667 del 27 luglio 2021, nonché la deliberazione della Giunta regionale numero 2125/2019. Con motivi aggiunti depositati il 20 maggio 2022, Agfa ha inoltre contestato il bando rettificato in seguito alla determinazione del direttore generale di ARIA numero 329 del 27 aprile 2022. Nel corso del procedimento sono state emanate diverse ordinanze cautelari, tra cui quella della presente Sezione numero 1131 del 22 ottobre 2021, che ha determinato rettifiche della procedura di gara. Nel settembre 2022, prima della decisione nel merito, ARIA ha annullato autonomamente la procedura con determinazione numero 739 del 19 settembre 2022. Successivamente, la Giunta Regionale ha revocato completamente la gara con deliberazione numero XI/6928 del 12 settembre 2022, inserendo il servizio tra gli interventi di investimento del Piano nazionale di ripresa e resilienza. Agfa ha chiesto l'annullamento dei provvedimenti e la condanna di ARIA alle spese di lite per soccombenza virtuale, evidenziando che l'annullamento autonomo della procedura costituiva una vittoria sostanziale. ARIA ha invocato l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, osservando che la procedura non era più in corso e che il successivo accantonamento della gara nel PNRR rendeva sterile la pronuncia sul merito. Il collegio ha affermato che non ricorrono i presupposti per la cessazione della materia del contendere, poiché il bene della vita perseguito da Agfa non era stato conseguito. Sebbene ARIA avesse annullato il bando, Agfa non aveva ottenuto una concreta chance di effettiva partecipazione alla competizione, dato che la gara era stata successivamente revocata per cause estranee al presente giudizio. Il collegio ha quindi dichiarato l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse alla decisione. Relativamente alla soccombenza virtuale, il tribunale ha osservato che l'ordinanza cautelare della Sezione aveva comportato rettifiche al bando che non precludevano ad Agfa la possibilità di partecipare, quindi non era configurabile una soccombenza di ARIA. Infine, il collegio ha ritenuto che la revoca della gara da parte della Giunta Regionale era un evento amministrativo completamente estraneo alla presente controversia, determinato dall'accoglimento del servizio nel programma di ripresa e resilienza, e che pertanto non poteva addossarsi a ARIA responsabilità per tale scelta sovraordinata. In conclusione, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha dichiarato improcedibile il ricorso e i motivi aggiunti di Agfa Gevaert per sopravvenuta carenza di interesse alla loro decisione. Ha disposto la compensazione delle spese di lite tra le parti, ritenendo che nessuna delle due parti aveva sostanzialmente prevalso sull'altra e che l'esito della controversia era determinato da fattori amministrativi intervenienti e non dalla bontà delle rispettive posizioni processuali. La sentenza è stata ordinata eseguibile dall'autorità amministrativa.