Sentenza n. 202300314/2023

Il contesto e i fatti

La società Vitali S.p.A. aveva ottenuto due sentenze favorevoli nel contenzioso amministrativo contro il Comune di Caponago: prima presso il TAR Lombardia sede di Milano con sentenza numero 937 del 2016, poi confermata dal Consiglio di Stato con sentenza numero 6649 del 2020. Tali sentenze riguardavano una materia di edilizia, verosimilmente la richiesta di sanatoria di opere edilizie realizzate dalla società. A distanza di anni dalla conferma del giudicato, il Comune di Caponago ha emanato il 22 marzo 2022 un provvedimento di diniego della sanatoria, preceduto da un preavviso di diniego datato 8 febbraio 2022. Inoltre, il Consiglio Comunale ha approvato con deliberazione numero 2 del 2022 una variante generale al Piano di Governo del Territorio, atto che potenzialmente incideva sulla questione della sanatoria. Ritenendo che il Comune violasse le precedenti sentenze definitivamente pronunciate, la Vitali S.p.A. ha proposto un incidente di esecuzione per ottemperanza e un ricorso per l'annullamento di tutti questi provvedimenti, oltre che della deliberazione sulla variante generale al PGT, sostenendo l'elusione del giudicato.

Il quadro normativo

La controversia si inserisce nel complesso sistema del diritto amministrativo relativo all'esecuzione delle sentenze e alla salvaguardia del principio della cosa giudicata. Le sentenze definitive del TAR e del Consiglio di Stato rappresentano il massimo grado di tutela giurisdizionale amministrativa e devono essere rispettate dall'amministrazione in conformità ai principi fondamentali dell'ordinamento. Il Codice del Processo Amministrativo disciplina gli strumenti di ottemperanza e di esecuzione delle sentenze, disponendo che l'amministrazione inadempiente può essere condannata a specifiche azioni od omissioni. La dottrina giuridica ha inoltre elaborato il concetto di elusione del giudicato, configurabile quando un'amministrazione, pur non apertamente disattendendo il dispositivo di una sentenza, emana nuovi provvedimenti che producono sostanzialmente lo stesso risultato ingiusto già censurato. In materia edilizia, le norme sulla sanatoria e quelle sul Piano di Governo del Territorio costituiscono il quadro entro cui giudice deve valutare se effettivamente il Comune abbia violato il respetto del giudicato.

La questione giuridica

Il punto controverso era se il Comune di Caponago, emanando il diniego della sanatoria del 22 marzo 2022 e la relativa deliberazione sulla variante al PGT nel 2022, avesse violato e eluso il giudicato consolidatosi con le sentenze del 2016 e del 2020. La Vitali sosteneva che i nuovi provvedimenti costituivano un'indebita riedizione della controversia già decisa, rappresentando una forma di oltraggio alle decisioni giurisdizionali passate in giudicato. Era necessario valutare se effettivamente gli atti del 2022 non trovassero alcuna base legittima indipendente dalle questioni già affrontate dal giudice, oppure se potessero ricondursi a esercizi legittimi di discrezionalità amministrativa entro nuovi presupposti di fatto o di diritto. La complessità risiedeva nel distinguere tra violazione manifesta del giudicato ed esercizio ancora legittimo dei poteri amministrativi pur alla luce di una precedente decisione sfavorevole.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale, nel pronunciarsi sulla fase di ottemperanza, ha respinto l'incidente di esecuzione proposto dalla Vitali S.p.A., ritenendo che la ricorrente non avesse provato in modo convincente la configurazione di elusione del giudicato. L'analisi del collegio ha evidentemente considerato che i provvedimenti del Comune del 2022, sebbene sfavorevoli alla ricorrente, non costituissero una violazione così manifesta e incontrovertibile del giudicato da giustificare l'accoglimento del ricorso. Il giudice ha verosimilmente ritenuto che il Comune potesse ancora disporre di margini di discrezionalità amministrativa nel procedimento di sanatoria oppure che i nuovi atti poggiassero su presupposti di fatto o di diritto diversi rispetto a quelli già affrontati dalle sentenze del 2016 e del 2020. La brevità della motivazione e il contesto di una sentenza di ottemperanza suggeriscono che il collegio ha ritenuto la questione non sufficientemente provata nei suoi profili di illegittimità, e che il Comune non avesse completamente violato gli obblighi derivanti dal giudicato precedente.

La decisione

Il Tribunale ha respinto l'incidente di esecuzione presentato da Vitali S.p.A., decidendo che non sussistevano elementi tali da giustificare l'annullamento dei provvedimenti comunali del 2022 né della deliberazione di variante al PGT. Le spese della presente fase procedurale sono state compensate fra le parti, secondo la consueta regola per cui ognuna sopporta le proprie spese quando la questione presenta profili di incertezza. Il giudice ha inoltre ordinato che la sentenza fosse eseguita dall'autorità amministrativa, formula residuale che sottolinea il carattere definitivo della decisione.

Massima

Nell'esecuzione delle sentenze passate in giudicato, l'amministrazione non incorre in violazione del giudicato quando i nuovi provvedimenti poggiano su valide basi di esercizio della discrezionalità amministrativa pur in presenza di precedenti decisioni giurisdizionali sfavorevoli, essendo necessaria la prova della manifesta e incontrovertibile elusione della decisione precedente per configurare l'illecito.