Sentenza n. 202303068/2023

Il contesto e i fatti

Chef Express S.p.A. aveva sottoscritto con l'Azienda Socio Sanitaria Territoriale dei Sette Laghi una convenzione relativa alla concessione di beni e servizi, dalla quale derivavano obblighi reciproci fra le parti inclusa la definizione di un canone. A causa della sopravvenienza dell'emergenza epidemiologica da Covid-19, con istanza presentata il 2 marzo 2021 e successivamente integrata il 23 marzo 2023, Chef Express ha richiesto la rinegoziazione della convenzione al fine di ridefinire il canone concordato, considerando il mutamento straordinario delle circostanze dovuto alla pandemia. Tuttavia, l'Azienda Sanitaria, pur avendo avviato il procedimento amministrativo di valutazione, non ha mai provveduto a concluderlo, mantenendo un prolungato silenzio che ha frustrato le aspettative della ricorrente di ottenere una decisione amministrativa. Di fronte a questo atteggiamento inerte dell'amministrazione, Chef Express si è rivolta al Tribunale Amministrativo Regionale per ottenere il riconoscimento dell'illegittimità del silenzio inadempimento e costringere l'Ente a pronunciarsi sulla richiesta.

Il quadro normativo

La controversia si colloca nel quadro del diritto amministrativo della gestione sanitaria regionale e dei rapporti contrattuali fra fornitori di servizi e aziende sanitarie pubbliche. È qui rilevante il principio generale secondo cui l'amministrazione pubblica ha l'obbligo di concludere i procedimenti amministrativi avviati entro i termini di legge, e che il silenzio protratto oltre tali termini integra illegittimità amministrativa sanzionabile dal giudice amministrativo, sia pure con i limiti della responsabilità della pubblica amministrazione. Inoltre, entrano in gioco le norme sulla rinegoziazione dei contratti amministrativi in situazioni di sopravvenienza, ovvero di mutamenti straordinari e imprevedibili delle circostanze originarie che rendono l'esecuzione del contratto eccessivamente onerosa o impossibile secondo le condizioni primitive. La sentenza si colloca inoltre nel contesto della pandemia da Covid-19, che ha rappresentato un evento straordinario idoneo a configurare sopravvenienza per numerosi contratti e concessioni amministrative.

La questione giuridica

Il punto controverso era se l'Azienda Sanitaria fosse legittimata a perpetuare indefinitamente un silenzio su una richiesta amministrativa, determinando così un vuoto decisionale che impediva alla ricorrente di ottenere una risposta sulla possibilità di rinegoziazione delle condizioni economiche della convenzione. La questione investiva il bilanciamento fra l'esigenza dell'amministrazione di avere una discrezionalità nella valutazione della richiesta e il diritto della controparte di ricevere un provvedimento amministrativo che chiarisca l'accoglimento o il rigetto della domanda presentata. Inoltre, il giudice doveva valutare se il protrarsi eccessivo del procedimento, in una situazione in cui era già trascorso un periodo considerevole fra la prima istanza e la sua integrazione, potesse essere tollerato dal punto di vista della ragionevolezza e della leale cooperazione fra le parti di un rapporto contrattuale pubblico.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale, alla luce della documentazione e delle argomentazioni delle parti, ha ritenuto che l'Azienda Sanitaria fosse tenuta a provvedere sulla richiesta di rinegoziazione presentata da Chef Express, ovvero a pronunciarsi con un atto amministrativo conclusivo che determinasse l'accoglimento, il rigetto o la modificazione delle condizioni della convenzione. Il silenzio prolungato è stato valutato come illegittimo perché non coerente con l'obbligo generale delle amministrazioni pubbliche di concludere i procedimenti avviati, principio cardine del diritto amministrativo italiano che tutela l'affidamento dei cittadini e degli operatori economici nei confronti della pubblica amministrazione. Il giudice ha riconosciuto che, sebbene l'amministrazione conservi una discrezionalità nel valutare il merito della richiesta di rinegoziazione, tale discrezionalità non può tradursi in un potere di sottrarsi definitivamente dall'emanazione di un provvedimento. La sentenza ha pertanto ordinato all'Ente di concludere il procedimento entro un termine perentorio, stabilendo 60 giorni a decorrere dalla comunicazione della sentenza stessa.

La decisione

Il Tribunale ha accolto integralmente il ricorso di Chef Express, dichiarando l'illegittimità del silenzio inadempimento serbato dall'Azienda Sanitaria e imponendole di adottare la determinazione conclusiva del procedimento entro sessanta giorni decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza o dalla notificazione, se anteriore. Contestualmente, il giudice ha condannato l'Azienda al pagamento delle spese di lite, liquidate in mille euro oltre IVA e accessori di legge, nonché al rifusione del contributo unificato versato dalla ricorrente. La sentenza è stata ordinata per l'esecuzione dall'autorità amministrativa, il che significa che costituisce un titolo diretto per l'esecuzione forzata delle obbligazioni imposte all'Ente.

Massima

L'amministrazione pubblica è obbligata a concludere i procedimenti amministrativi avviati su istanza dei cittadini o degli operatori economici mediante l'emanazione di un provvedimento conclusivo, e il silenzio inadempimento protratto oltre un termine ragionevole integra illegittimità amministrativa sanzionabile dal giudice amministrativo con obbligo di conclusione del procedimento.