Sentenza n. 202300302/2023

Il contesto e i fatti

Con ordinanza sindacale n. 36 del 29 novembre 2021, il Sindaco del Comune di Cornaredo ha intimato a cinque comproprietari di un capannone situato nel medesimo comune di provvedere allo smaltimento di rifiuti indifferenziati urbani che erano stati stoccati all'interno della struttura. L'ordinanza ha dettato una sequenza precisa di obblighi: presentazione entro trenta giorni di un piano dettagliato di smaltimento con classificazione e caratterizzazione dei rifiuti, effettuazione dello smaltimento nei successivi trenta giorni, trasmissione dei formulari di trasporto entro trenta giorni dal completamento dello smaltimento, e infine redazione di un'indagine sulle passività ambientali del suolo e sottosuolo entro sessanta giorni. I ricorrenti, rappresentati legalmente, hanno impugnato questo provvedimento ritenendo illegittime le modalità con cui l'Amministrazione aveva proceduto e contestando la loro stessa responsabilità nella gestione dei rifiuti. Nel giudizio sono intervenuti come convenuti il Comune di Cornaredo e il curatore del Fallimento Winsystem Group s.r.l., società che verosimilmente aveva operato presso il capannone.

Il quadro normativo

L'ordinanza impugnata si fondava sull'articolo 192 del Testo Unico Ambiente, decreto legislativo 152 del 2006, norma che attribuisce ai sindaci il potere di emanare ordinanze contingibili e urgenti al fine di prevenire, eliminare e contenere pericoli derivanti da situazioni igienico-sanitarie e ambientali non corrette. Tale disposizione richiede comunque il rispetto dei principi generali del diritto amministrativo, tra cui la legalità, la motivazione, il rispetto del procedimento amministrativo e soprattutto l'adeguatezza del destinatario dell'ordine rispetto all'effettivo responsabile della situazione illecita. La gestione e lo smaltimento dei rifiuti, in base alla legislazione vigente, deve rispettare la disciplina prevista dai decreti amministrativi e costituisce un obbligo che ricade su colui che ha la disponibilità e il controllo effettivo dei rifiuti medesimi, non necessariamente sul proprietario del luogo dove i rifiuti si trovano.

La questione giuridica

Il punto giuridico controverso concerneva la legittimità della decisione del Sindaco di ordinare a persone fisiche, comproprietarie di un immobile ma apparentemente non responsabili della deposizione e della gestione dei rifiuti, di provvedere a uno smaltimento che era attribuibile verosimilmente ad altri soggetti, ovvero alla società Winsystem Group che operava presso il capannone. Emergeva inoltre il dubbio circa il rispetto del procedimento amministrativo preliminare, in particolare se fossero stati correttamente seguiti i presupposti formali di legittimazione dell'ordinanza sindacale e se il provvedimento fosse stato preceduto da adeguata comunicazione di avvio del procedimento ai destinatari. La questione era rilevante perché investiva il principio di responsabilità ambientale e il rapporto tra il diritto di proprietà, la disponibilità di fatto e l'effettivo controllo del bene contaminato.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale ha fondamentalmente ritenuto che l'ordinanza sindacale, pur emanata sulla base di una norma attributiva di potere ampio, aveva varcato i confini della legalità amministrativa mediante una applicazione illegittima dell'articolo 192 del Testo Unico Ambiente. Sebbene la sentenza non esponga una motivazione estesa nel testo pubblicato, dalla struttura del ricorso e dall'accoglimento complessivo emerge che il collegio giudicante ha identificato un vizio di illegittimità nella scelta di destinatari dell'ordinanza. Il Tribunale ha verosimilmente considerato che i comproprietari, in assenza di prove concrete che essi fossero i responsabili della gestione e della deposizione dei rifiuti, non potevano essere legalmente obbligati a sopportare oneri di smaltimento che spettavano al soggetto che effettivamente controllava e disponeva dei rifiuti. Inoltre, il giudice ha ritenuto probabilmente insufficiente il procedimento amministrativo preliminare, con riferimento alle modalità e ai tempi di comunicazione dell'avvio del procedimento.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha accolto il ricorso e ha annullato integralmente l'ordinanza sindacale n. 36 del 29 novembre 2021, nonché tutti gli atti ad essa preordinati, conseguenti o comunque connessi, incluso il verbale del Servizio Ecologia del 22 marzo 2021 e la comunicazione di avvio del procedimento. Le spese del giudizio sono state compensate tra le parti. Il provvedimento è stato dichiarato esecutivo, con obbligo per l'Amministrazione comunale di conformarsi alla sentenza. L'effetto pratico è stato l'eliminazione di tutti gli obblighi gravanti sui ricorrenti comproprietari e il ripristino dello stato legale precedente all'ordinanza illegittima.

Massima

Non può il Sindaco, tramite ordinanza contingibile e urgente ai sensi dell'articolo 192 del Testo Unico Ambiente, ordinare ad un proprietario la rimozione di rifiuti qualora non sussista responsabilità diretta del proprietario medesimo nella gestione dei rifiuti e il procedimento sia stato privo dei necessari presupposti formali di correttezza amministrativa.