Sentenza n. 202302829/2023

Il contesto e i fatti

Il ricorso è stato proposto da due società cooperative, B&B Service e Sicuritalia Group Service, costituitesi in un raggruppamento temporaneo di imprese per partecipare a una gara d'appalto indetta dal Comune di Milano. L'oggetto della gara era l'affidamento del servizio di accoglienza e reception presso diverse sedi municipali assegnate alla Direzione Cultura della città. Durante l'esame delle offerte, il Responsabile dell'Unico Procedimento ha sottoposto a valutazione anche l'offerta presentata dal raggruppamento ricorrente, giudicandola però incongrua e inaffidabile. La motivazione addotta dal RUP era che le ricorrenti avevano giustificato i costi della manodopera utilizzando il Contratto Collettivo Nazionale del Lavoro per la Vigilanza Privata e Servizi Fiduciari, ritenuto incoerente con la natura dell'attività oggetto dell'appalto, ossia un servizio di accoglienza e reception. In contraltare, il medesimo RUP aveva giudicato congrua l'offerta del raggruppamento concorrente, costituito da Società Cooperativa Culture e Dussmann Service, il quale aveva applicato un diverso CCNL. Il Comune di Milano ha successivamente aggiudicato l'appalto al raggruppamento concorrente con determinazione dirigenziale del 24 maggio 2023.

Il quadro normativo

Le procedure di appalto pubblico sono disciplinate dal Codice dei Contratti Pubblici, il quale prevede meccanismi articolati per la valutazione della congruità e dell'affidabilità delle offerte presentate dai concorrenti. Tra i criteri di valutazione rientra l'analisi della coerenza tra i costi della manodopera proposti e il Contratto Collettivo Nazionale del Lavoro applicato, poiché il CCNL scelto deve essere effettivamente pertinente all'attività lavorativa richiesta e ai profili professionali coinvolti nella prestazione. La normativa generale della giustizia amministrativa prevede inoltre che un ricorso può essere dichiarato improcedibile qualora sopravvenga una carenza di interesse a ricorrere del soggetto ricorrente, ovvero quando le circostanze fattuali mutano in modo tale che l'accoglimento della domanda non porterebbe alcun beneficio pratico all'interessato. Questo principio si applica particolarmente nei giudizi avverso atti amministrativi di natura contrattuale, dove la prestazione può avere già avuto esecuzione completa nel corso del giudizio.

La questione giuridica

Il punto controverso sotteso al ricorso attingeva a una questione tecnica ma sostanziale di diritto del lavoro e della gestione degli appalti pubblici: quale Contratto Collettivo Nazionale del Lavoro fosse legittimamente applicabile ai fini della determinazione dei costi della manodopera per il servizio di accoglienza e reception presso sedi municipali. Le società ricorrenti sostenevano implicitamente che il CCNL della Vigilanza Privata fosse comunque applicabile, oppure che comunque il RUP avesse commesso un'ingiustizia nel valutare la loro offerta come incongrua. Il Comune di Milano e il raggruppamento concorrente sostenevano invece che il CCNL scelto dalle ricorrenti non fosse idoneo per una prestazione di accoglienza e reception in ambito culturale e amministrativo. La questione rifletteva un conflitto interpretativo circa la discrezionalità amministrativa nella valutazione delle offerte e i limiti entro cui il RUP poteva escludere offerte ritenute incoerenti nella scelta degli strumenti contrattuali del lavoro.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale ha affrontato la fattispecie non ricorrendo al merito della controversia ma accertando una condizione processuale rilevante e pregiudiziale. Nel corso del procedimento giudiziale, dal maggio 2023 all'8 novembre 2023, la situazione fattuale si era trasformata: il servizio di accoglienza e reception era stato già completamente erogato dal raggruppamento aggiudicatario, il quale aveva già espletato l'intera prestazione per cui era stato conferito l'appalto. Di conseguenza, il TAR ha ritenuto che sopravvenisse una carenza di interesse a ricorrere delle società ricorrenti poiché l'eventuale annullamento dei provvedimenti impugnati non avrebbe comportato alcun beneficio pratico per le ricorrenti stesse: la prestazione era ormai conclusa, il danno economico derivante dalla mancata aggiudicazione era consolidato e irreversibile, e reimputare l'appalto alle ricorrenti avrebbe comportato una complicazione organizzativa senza alcuna utilità concreta. Il collegio giudicante ha dunque applicato il principio di economia processuale, evitando di pronunciarsi nel merito laddove mancavano i presupposti per una decisione capace di produrre effetti pratici a favore dei ricorrenti.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse a ricorrere, con conseguente compensazione delle spese processuali tra le parti. La sentenza ha ordinato che il suo dispositivo fosse eseguito dall'autorità amministrativa competente, in ossequio al principio secondo cui i provvedimenti giurisdizionali amministrativi vincolano l'amministrazione pubblica. Con questa decisione, pur non entrando nel merito delle questioni sostanziali sulla congruità dell'offerta e sulla scelta del CCNL appropriato, il TAR ha comunque inciso sull'interpretazione delle condizioni di ricorribilità delle gare d'appalto quando la loro esecuzione è completata durante il corso del giudizio.

Massima

Sopravviene carenza di interesse a ricorrere in materia di appalti pubblici quando, nel corso del procedimento giudiziale, la prestazione oggetto del contratto di appalto viene completamente eseguita dall'aggiudicatario, poiché l'eventuale annullamento dei provvedimenti di gara non produrrebbe alcun effetto utile per il ricorrente.