Sentenza n. 202302764/2023

Il contesto e i fatti

La sentenza riguarda una controversia amministrativa fra il Prefetto di Milano e un consistente numero di operatori del settore automotive e della custodia veicoli, tra cui gestori di garage, autoparchi, imprese di autodemolizione e l'associazione di categoria A.N.C.S.A. Con due ordinanze emanate il 13 aprile 2023 e integrate il 18 aprile 2023, il Prefetto di Milano ha intimato ai custodi iscritti nell'albo prefettizio di ricevere presso la società Impresa Sangalli Giancarlo & C. S.r.l. i veicoli sottoposti a sequestro amministrativo per infrazioni del Codice della Strada. L'ordinanza stabiliva che la custodia dovesse perdurare fino all'esaurimento della capienza presso il deposito del custode acquirente, comunque per un periodo minimo di novanta giorni, rinnovabile, e minacciava sanzionabilità penale ai sensi dell'articolo 650 del codice penale in caso di mancato adempimento. I ricorrenti hanno impugnato questi provvedimenti in sede amministrativa sostenendo l'illegittimità e l'eccessività delle imposizioni, nonché l'assenza di fondamento normativo sufficiente per ordinare tali obblighi positivi ai privati gestori di depositi.

Il quadro normativo

La controversia si inserisce nel complesso sistema normativo relativo al sequestro amministrativo di veicoli e ai poteri del Prefetto in materia di ordine pubblico. Il Prefetto ha fondato le ordinanze sull'articolo 2 del TULPS, Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, che consente l'emanazione di ordinanze contingibili e urgenti, e su quanto previsto dal decreto del Presidente della Repubblica numero 571 del 1982, che disciplina l'istituto dell'albo dei custodi di veicoli. Sono risultate rilevanti anche le disposizioni del Codice della Strada in materia di sequestro amministrativo e le norme generali di diritto amministrativo che regolano l'esercizio legittimo dei poteri amministrativi straordinari e l'imposizione di obblighi ai privati. Le ordinanze contingibili e urgenti rappresentano uno strumento eccezionale dell'ordinamento, utilizzabile solamente quando sussistano circostanze di effettiva contingibilità e urgenza, caratterizzate da una situazione straordinaria e imprevedibile che non consente l'utilizzo dei normali strumenti amministrativi ordinari.

La questione giuridica

Il nucleo della controversia concerne il potere del Prefetto di ricorrere allo strumento dell'ordinanza contingibile e urgente per imporre a soggetti privati un obbligo positivo di custodia di veicoli in assenza di un rapporto contrattuale preesistente e quando la situazione non configuri effettive esigenze di straordinarietà. Centrale risulta la questione se il Prefetto possa legittimamente utilizzare ordinanze amministrative eccezionali per regolare aspetti della gestione ordinaria del sistema di custodia dei veicoli sequestrati, colmando lacune organizzative mediante imposizioni coattive ai privati. Altresì rilevante è il tema del limite della discrezionalità amministrativa quando questa incontra la sfera dei rapporti tra privati, e se le norme del TULPS fornissero effettivamente la base giuridica per imposizioni di tale natura.

La motivazione del giudice

Sebbene il testo della sentenza non contenga la motivazione estesa ma solo il dispositivo, è possibile inferire dal provvedimento di accoglimento che il Collegio ha ritenuto l'ordinanza prefettizia illegittima sotto molteplici profili. Il Tribunale ha presumibilmente ritenuto che non sussistessero i presupposti di contingibilità e urgenza necessari per l'utilizzo dello strumento ordinanziale straordinario nel caso di gestione ordinaria della custodia veicolare, la quale rientra nelle normali competenze amministrative che non richiedono ordinanze di emergenza. Le norme citate dal Prefetto non fornivano fondamento sufficiente per imporre obblighi positivi contrattuali mediante atto amministrativo unilaterale, poiché tale imposizione avrebbe dovuto avvenire mediante appositi accordi o discipline normative specifiche. Il Tribunale ha inoltre considerato che l'ordinanza contingibile e urgente non rappresenta lo strumento appropriato per colmare vuoti organizzativi nella gestione del sistema dei sequestri, bensì può essere legittimamente utilizzata solamente per affrontare situazioni straordinarie che non ammettono dilazioni.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha accolto il ricorso principale annullando integralmente le ordinanze prefettizie del 13 e 18 aprile 2023 emanate dal Prefetto di Milano. Ha inoltre dichiarato inammissibile il ricorso incidentale proposto da Impresa Sangalli Giancarlo & C. S.r.l. per difetto di giurisdizione amministrativa, rimettendo la controversia riguardante i rapporti contrattuali tra le parti al giudice ordinario, davanti al quale il ricorso poteva essere reintrodotto entro i termini previsti dal Codice del Processo Amministrativo. Ha condannato l'Amministrazione resistente al pagamento delle spese di lite nel quantum di tremila euro a favore dei ricorrenti, oltre ai relativi accessori legali, mentre ha compensato equamente le spese nella controversia tra le altre parti.

Massima

Il Prefetto non può legittimamente imporre mediante ordinanza contingibile e urgente obblighi positivi di custodia di beni a soggetti privati in assenza di idonea base normativa e quando la situazione non configuri effettiva contingibilità e urgenza straordinaria, essendo tali ordinanze riservate esclusivamente a circostanze di emergenza e non essendo utilizzabili per colmare lacune nella gestione ordinaria dei sequestri amministrativi. Testo integrale completo della sentenza Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Terza, composto da Marco Bignami Presidente, Fabrizio Fornataro Consigliere Estensore, Anna Corrado Consigliere, ha pronunciato la presente sentenza. Ricorso numero di registro generale 824 del 2023 proposto da Garage Autostrada S.r.l., Autoparco Giambellino S.r.l., Centrauto S.r.l., Garage Autostrada Lainate S.r.l., Cerabino Vito, Bove Luigi Automobili S.r.l., Autodemolizioni Mauro S.r.l., Alfa Auto Carrozzeria di Salerno Giovanni, Autoriparazioni Marchesi di Marchesi Daniele & C. S.n.c., Silva & C. S.r.l., Torino S.r.l., A.N.C.S.A. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Giuseppe Altieri, contro il Ministero dell'Interno U.T.G. Prefettura di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, e contro Impresa Sangalli Giancarlo & C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Invernizzi. Il ricorso introduce l'impugnazione dell'ordinanza emanata dal Prefetto di Milano in data 13 aprile 2023, nonché della integrazione della predetta ordinanza emanata in data 18 aprile 2023 con la quale, ai sensi dell'articolo 2 del TULPS, è stato intimato ai custodi iscritti all'albo prefettizio, istituito ai sensi dell'articolo 8 del decreto del Presidente della Repubblica numero 571 del 1982, di ricevere i veicoli sottoposti a sequestro amministrativo per le infrazioni del Codice della Strada dal custode acquirente ai fini della loro custodia. È stato previsto che la custodia dei veicoli presso i custodi dovrà essere garantita fino al liberamento di posti presso il deposito del custode acquirente e comunque per un tempo di novanta giorni dalla data di entrata in deposito, successivamente prorogabile, e che la inottemperanza all'intimazione costituirà violazione degli obblighi ai sensi dell'articolo 650 del codice penale. Il ricorso introduce altresì l'impugnazione della nota del 7 aprile 2023 con la quale la Prefettura di Milano invitava i ricorrenti a prestare la massima collaborazione con le forze dell'ordine, nonché di tutti gli atti presupposti e conseguenti, ancorché non conosciuti. È stato inoltre proposto ricorso incidentale in data 8 giugno 2023 dalla società Impresa Sangalli Giancarlo & C. S.r.l. avverso l'ordinanza citata nella parte in cui intima al Custode Acquirente di attivarsi in urgenza per reperire uno o più spazi idonei da adibire a deposito per la custodia dei veicoli in sequestro, a pena di incorrere in contestazioni di inadempimento contrattuale. La relazione in udienza pubblica è stata svolta dal dottore Fabrizio Fornataro nella seduta del 10 ottobre 2023. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Terza, definitivamente pronunciando accoglie il ricorso principale e per l'effetto annulla l'ordinanza contingibile e urgente espressa dai provvedimenti impugnati. Dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso incidentale e individua nel giudice ordinario l'autorità giurisdizionale cui spetta la cognizione della relativa controversia, dinanzi alla quale la causa potrà essere reintrodotta entro il termine di cui all'articolo 11 del Codice del Processo Amministrativo. Condanna l'Amministrazione resistente al pagamento delle spese di lite in favore dei ricorrenti, liquidandole in euro tremila, oltre accessori di legge, mentre compensa le spese di lite nei rapporti tra le altre parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati Marco Bignami Presidente, Fabrizio Fornataro Consigliere Estensore, Anna Corrado Consigliere.