Sentenza n. 202302747/2023

Il contesto e i fatti

Il ricorso è stato presentato da Ospedale San Raffaele s.r.l. contro la delibera della giunta regionale della Lombardia numero XI/4232 del 29 gennaio 2021, che conteneva le determinazioni sulla gestione del servizio sanitario e sociosanitario per l'anno 2021 dal punto di vista del quadro economico programmatorio. L'ospedale ricorrente lamentava l'illegittimità della modalità secondo cui la Regione aveva parametrato il budget sanitario per il 2021, facendo riferimento ai finanziamenti dell'anno precedente, anziché utilizzare un criterio diverso. In parallelo, contestava anche la storicizzazione di un abbattimento di risorse che l'ospedale aveva subito a titolo di saldo delle prestazioni erogate nel 2014, ritenendo ingiusta la perpetuazione nel tempo di questo decurtamento. Durante il corso del processo, tuttavia, la Regione adottò una nuova delibera, la DGR XI/4773/2021, che modificò il sistema di assegnazione dei budget per il 2021, stabilendo che questi fossero calcolati sulla base di quanto finanziato ai singoli erogatori nel 2019. Con questa modifica, la Regione accolse sostanzialmente la prima censura sollevata dall'ospedale ricorrente.

Il quadro normativo

La controversia riguarda l'esercizio del potere discrezionale amministrativo della Regione Lombardia in materia di programmazione del servizio sanitario e sociosanitario, settore nel quale la Regione gode di ampia autonomia gestionale sia per quanto concerne l'allocazione delle risorse che la definizione dei criteri di finanziamento dei singoli erogatori. Le delibere della giunta regionale in materia rappresentano atti amministrativi generali e programmatori, soggetti al controllo del giudice amministrativo quanto alla loro legittimità formale e sostanziale, inclusa la correttezza logica e la proporzionality delle scelte effettuate. Il ricorso al TAR costituisce lo strumento ordinario con cui gli erogatori di prestazioni sanitarie possono far valere i propri diritti e interessi legittimi quando ritengono che le scelte regionali di programmazione finanziaria ledano la loro posizione giuridica. La sentenza di cessazione della materia del contendere, disciplinata dall'articolo 34, comma 5, del codice del processo amministrativo, rappresenta uno degli esiti possibili di una controversia amministrativa.

La questione giuridica

Il punto giuridicamente rilevante riguardava la corretta qualificazione della situazione processuale venutasi a creare nella presente causa, considerato che la Regione aveva parzialmente conformato i propri comportamenti a quanto dedotto in ricorso attraverso l'emanazione di un nuovo provvedimento. La questione centrale consisteva nel determinare se tale conformazione parziale dovesse costituire cessazione della materia del contendere, con effetti di definizione della lite nel merito, oppure se l'interesse della ricorrente fosse stato comunque compromesso dalla persistente illegittimità su altri aspetti della delibera impugnata e, in assenza di interesse a continuare a contraddittare su tali aspetti, dovesse dichiararsi l'improcedibilità del ricorso. Inoltre, era rilevante comprendere la distinzione tra la dichiarazione di cessazione della materia, che presuppone una soddisfazione piena e irretrattabile dell'interesse azionato, e la dichiarazione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, che consiste in una diversa dinamica processuale con effetti e presupposti distinti.

La motivazione del giudice

Il TAR ha osservato con precisione che l'elisione di un unico profilo di illegittimità della delibera XI/4232/2021 non poteva condurre alla declaratoria di cessazione della materia del contendere nella misura in cui il provvedimento era rimasto lesivo per la ricorrente sotto il profilo dell'abbattimento del 2014 ancora non risolto. Di conseguenza, l'interesse legittimo fatto valere in ricorso non era stato pienamente soddisfatto dalla sopraggiunta DGR XI/4773/2021, poiché questa aveva affrontato soltanto il primo motivo di censura. Il collegio ha quindi correttamente sottolineato che la situazione della ricorrente restava ancora lesiva e che essa conservava teoricamente interesse a proseguire la controversia. Tuttavia, il TAR ha rilevato che la ricorrente stessa aveva espressamente dichiarato di non aver più interesse alla decisione del secondo motivo, cosa che, in combinazione con la sopravvenuta attività amministrativa parzialmente satisfattiva, conduceva al difetto di interesse per la prosecuzione della causa. La logica del giudice è stata quella di accordare rilievo alla volontà espressa della parte, ritenendo che l'improcedibilità fosse la consequenziale soluzione processuale, piuttosto che forzare una decisione su questioni che la parte non intendeva più coltivare.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Quinta, ha dichiarato il ricorso improcedibile in relazione al difetto di interesse sopraggiunto, ai sensi dell'articolo 35, comma 1, lettera c), del codice del processo amministrativo. Di conseguenza, non è stata pronunciata né una sentenza di annullamento della delibera XI/4232/2021 né una sua disapplicazione, ma semplicemente la dichiarazione di improcedibilità come esito della fattispecie processuale verificatasi. Il TAR ha inoltre compensato le spese di lite tra le parti, ritenendo tale compensazione appropriata data la particolarità e la complessità della vicenda processuale che si era venuta a creare. La sentenza è stata dettata nella camera di consiglio del 16 novembre 2023 dai magistrati Daniele Dongiovanni, presidente, Silvana Bini, consigliere, e Martina Arrivi, referendario estensore.

Massima

Quando una delibera amministrativa viene parzialmente conformata a seguito di una nuova attività della pubblica amministrazione durante il corso del giudizio, ma la ricorrente non coltiva più l'interesse rispetto agli altri profili ancora potenzialmente lesivi, la causa deve dichiararsi improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, non già per cessazione della materia del contendere.