Sentenza n. 202302695/2023

Il contesto e i fatti

Associazione Italiana Ospedalità Privata della Lombardia, insieme a diverse strutture ospedaliere private tra cui Ospedale San Pellegrino S.r.l., Ospedale Civile di Volta Mantovana S.r.l., Casa di Cura Le Terrazze S.r.l. e Italia Hospital S.p.A., hanno presentato ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia per ottenere l'annullamento del decreto n. 1154 del 31 gennaio 2023 emesso dalla Direzione Generale Welfare della Regione Lombardia. Questo decreto approvava un avviso pubblico destinato a disciplinare l'esercizio temporaneo della professione di medico e infermiere da parte di soggetti in possesso di qualifiche professionali conseguite all'estero secondo le direttive dell'Unione Europea. La normativa derivava dall'articolo 13 del decreto legge 17 marzo 2020 numero 18, introdotto per fronteggiare le esigenze straordinarie di personale sanitario durante l'emergenza pandemica da Covid-19. Gli ospedali privati ricorrenti lamentavano una lesione dei loro interessi a causa dell'avviso pubblico che apriva le porte a questa forma di esercizio temporaneo della professione sanitaria.

Il quadro normativo

La controversia si collocava nel contesto della normativa comunitaria sulla libera circolazione dei lavoratori e sul riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali conseguite in Stati membri dell'Unione Europea. L'articolo 13 del decreto legge 17 marzo 2020 n. 18 aveva introdotto procedure derogatorie e semplificate per consentire l'esercizio temporaneo di professioni sanitarie da parte di soggetti in possesso di qualifiche estere, proprio come misura eccezionale per rispondere alle necessità emergenziali del sistema sanitario durante la pandemia. La Regione Lombardia, in esercizio delle sue competenze in materia sanitaria, aveva attuato questa normativa mediante l'adozione dell'avviso pubblico contestato dai ricorrenti. La disciplina amministrativa introdotta dallo Stato e dalla Regione rappresentava il fondamento giuridico per la regolamentazione dell'accesso temporaneo al mercato del lavoro sanitario da parte di professionisti con qualifiche estere.

La questione giuridica

Il punto giuridicamente rilevante sotteso al ricorso riguardava il corretto riparto della giurisdizione tra il giudice amministrativo e il giudice ordinario. In particolare, era necessario determinare se la controversia vertesse sulla legittimità amministrativa dell'atto emanato dalla Regione Lombardia, oppure se il nocciolo della contestazione riguardasse la tutela di diritti soggettivi perfetti di natura civilistica. Questa distinzione rappresenta una questione delicata e frequentemente complessa nel sistema processuale amministrativo italiano, specialmente quando sono coinvolti soggetti privati che impugnano atti amministrativi che potrebbero incidere su loro situazioni giuridiche patrimoniali e su rapporti di diritto privato. La linea di demarcazione tra giurisdizione amministrativa e ordinaria non è sempre nitida, e richiede un'analisi accurata della natura della situazione giuridica soggettiva che si assume lesa.

La motivazione del giudice

Il collegio giudicante del TAR Lombardia, sebbene non abbia fornito una motivazione testualmente articolata nella parte dispositiva della sentenza, ha proceduto a un esame della natura della controversia al fine di determinare il corretto riparto di giurisdizione. Dall'esito della decisione emerge che i magistrati hanno ritenuto che gli ospedali privati ricorrenti non fossero titolari di una situazione giuridica tutelabile dinanzi al giudice amministrativo mediante la ricerca di illegittimità dell'avviso pubblico. Piuttosto, il TAR ha identificato nella controversia elementi che configurano la lesa situazione giuridica come rientrante nella sfera dei diritti soggettivi perfetti, la cui tutela compete al giudice ordinario. È verosimile che il collegio abbia considerato che la dedotta lesione concernesse questioni di diritto privato, quali ad esempio la concorrenza sleale, violazioni di diritti contrattuali, o responsabilità extracontrattuale, anziché questioni di pura legittimità amministrativa del provvedimento. Di conseguenza, ha ravvisato il difetto di giurisdizione del tribunale amministrativo regionale.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione Terza ha dichiarato l'inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, individuando nel giudice ordinario l'autorità giurisdizionale competente a conoscere e decidere la controversia. La sentenza consente ai ricorrenti di riproporre il ricorso medesimo dinanzi al giudice ordinario competente per territorio, nel rigoroso rispetto dei termini di legge applicabili alle impugnazioni. Le spese della lite sono state compensate tra le parti, applicando il principio per il quale la dichiarazione del difetto di giurisdizione, quando non imputabile a colpa di alcuna parte, comporta la compensazione delle spese secondo equità.

Massima

Il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sussiste quando la controversia, pur avente ad oggetto un atto amministrativo, verte sulla tutela di diritti soggettivi perfetti di natura civilistica anziché sulla verifica della legittimità amministrativa sostanziale dell'atto medesimo, nel qual caso è il giudice ordinario l'autorità competente secondo il criterio dell'interesse dedotto in giudizio. Testo integrale completo della sentenza Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione Terza ha pronunciato la presente sentenza. Marco Bignami, Presidente. Fabrizio Fornataro, Consigliere, Estensore. Anna Corrado, Consigliere. Per l'annullamento, per quanto riguarda il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti: del decreto n. 1154 in data 31 gennaio 2023 della D.G. Welfare della Lombardia, avente ad oggetto l'approvazione dell'avviso pubblico per la presentazione delle domande ai fini dell'esercizio temporaneo della professione sanitaria di medico e infermiere in base a una qualifica professionale conseguita all'estero regolata da specifiche direttive dell'Unione Europea ai sensi dell'articolo 13 del decreto legge 17 marzo 2020 numero 18 e successive modificazioni, ed atti connessi, sul ricorso numero di registro generale 371 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da Associazione Italiana Ospedalità Privata Sede Regionale Lombardia, Ospedale San Pellegrino S.r.l., Ospedale Civile di Volta Mantovana S.r.l., Casa di Cura Le Terrazze S.r.l., Italia Hospital S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Bellocchio, Maria Silvia Ciampoli, Alberto Cappellini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maria Silvia Ciampoli in Milano, via Marina 6. Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Santagostino, Santina Cucco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia. Cristina Beretta, non costituito in giudizio. Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati. Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lombardia. Visti tutti gli atti della causa. Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 settembre 2023 il dott. Fabrizio Fornataro e uditi per le parti i difensori Avvocato Cappellini, Avvocato Santagostino, Avvocato Cucco. Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. Per quanto riguarda il provvedimento, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione Terza definitivamente pronunciando: dichiara inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ed individua, ai sensi dell'articolo 11 del Codice del Processo Amministrativo, nel giudice ordinario l'autorità giurisdizionale cui spetta la cognizione della controversia e dinanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto nel rispetto dei termini di legge. Compensa tra le parti le spese della lite. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Milano nelle camere di consiglio dei giorni 26 settembre 2023 e 24 ottobre 2023, con l'intervento dei magistrati indicati in epigrafe.