Sentenza n. 202302670/2023

Il contesto e i fatti

Un medico ha presentato ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia impugnando la deliberazione numero 301 adottata il 12 aprile 2022 dall'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Milano, mediante la quale l'Ordine ha sospeso il ricorrente dall'esercizio della professione medica. La sospensione è stata disposta in forma totale e senza limitazioni temporali specifiche alle sole prestazioni che implicano contatti interpersonali o comportano rischio di diffusione del virus SarsCov-2, e l'Ordine ha proceduto all'annotazione della sospensione nel relativo Albo professionale nonché ha comunicato il provvedimento alla Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici per l'iscrizione nell'Albo unico nazionale. Il ricorrente ha impugnato il provvedimento disciplinare contestando sia il merito della decisione dell'Ordine che le modalità della sospensione, ritenendo che l'Ordine avrebbe dovuto limitare il provvedimento sanzionatorio alle sole attività professionali a rischio di contagio anziché sospenderlo completamente dall'esercizio della professione. La controversia nasce nel contesto dell'emergenza pandemica da Covid-19, quando gli Ordini Professionali furono chiamati a disciplinare la posizione dei propri iscritti in relazione ai rischi epidemiologici.

Il quadro normativo

Gli Ordini Professionali sono enti di diritto privato che svolgono però funzioni di rilevanza pubblicistica e di ordine pubblico nel regolamentare e disciplinare l'esercizio delle professioni regolamentate secondo quanto disposto dalle norme che li istituiscono. I provvedimenti disciplinari adottati dagli Ordini Professionali, come le sospensioni dall'esercizio della professione, sono soggetti a revisione giurisdizionale secondo le regole ordinarie del diritto civile processuale e non secondo le regole del diritto amministrativo. La contrapposizione tra la natura pubblica di alcuni compiti svolti dagli Ordini e la loro qualificazione giuridica come enti di diritto privato crea frequenti questioni di competenza giurisdizionale, dal momento che la legge affida la tutela degli interessi dei professionisti sanzionati al giudice civile ordinario e non al giudice amministrativo. Il Codice del Processo Amministrativo disciplina con chiarezza quale sia l'ambito di competenza del Tribunale Amministrativo Regionale, escludendo espressamente da tale competenza gli atti degli Ordini Professionali inerenti alla disciplina dei propri iscritti.

La questione giuridica

La questione giuridica principale sottesa al ricorso non attiene al merito della sospensione, ma alla competenza giurisdizionale a decidere della controversia e cioè se il Tribunale Amministrativo Regionale fosse il giudice competente a conoscere del ricorso oppure se la competenza appartenesse al giudice ordinario civile. Se la questione fosse stata decisa sul merito, il collegio avrebbe dovuto valutare se la sospensione totale dal'esercizio della professione fosse proporzionata rispetto alle ragioni epidemiologiche che l'avevano determinata e se la limitazione a sole prestazioni a rischio avrebbe rappresentato una misura meno restrittiva e comunque idonea a raggiungere l'obiettivo sanitario. Tuttavia, prima di affrontare il merito della controversia, il TAR ha dovuto risolvere la questione preliminare della propria competenza, dal momento che decidere di atti rispetto ai quali il TAR non ha giurisdizione comporterebbe una pronuncia che non avrebbe alcun effetto legale.

La motivazione del giudice

Il collegio ha ritenuto che il ricorso fosse inammissibile perché il Tribunale Amministrativo Regionale manca di giurisdizione sulla materia controversa, dal momento che l'atto impugnato proviene dall'Ordine Professionale e non da un'amministrazione pubblica nel senso proprio del Codice del Processo Amministrativo. Sebbene gli Ordini Professionali svolgano compiti di interesse pubblico e le loro funzioni disciplinari implichino limitazioni a diritti fondamentali come la libertà di esercitare una professione, la giurisprudenza consolidata ritiene che gli atti di disciplina adottati dagli Ordini Professionali non rientrino nella categoria degli atti amministrativi sottoposti al contenzioso amministrativo. La decisione riflette un consolidato orientamento giuridico secondo il quale la natura privatistica degli Ordini Professionali determina che la revisione dei loro atti disciplinari spetti al giudice ordinario civile piuttosto che al giudice amministrativo, anche nei casi in cui tali atti incidono fortemente su diritti di rilievo costituzionale.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale dichiara il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione e rimanda il ricorrente a riproporre la medesima controversia davanti al giudice ordinario civile secondo le modalità indicate nell'articolo 11 del Codice del Processo Amministrativo, il quale consente al ricorrente che ha erroneamente proposto ricorso al TAR di non perdere i propri diritti a condizione che riproponga tempestivamente la causa dinanzi al giudice civile competente. Le spese sono compensate tra le parti, comportando una distribuzione equa dei costi processuali secondo il principio di ragionevolezza. Il Tribunale Amministrativo ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa cui spetta eventualmente il compito di comunicare al ricorrente le modalità di ripresa della controversia.

Massima

Gli atti disciplinari degli Ordini Professionali relativi alla sospensione dall'esercizio della professione non rientrano nella giurisdizione del Tribunale Amministrativo Regionale ma nella competenza del giudice ordinario civile, indipendentemente dalla rilevanza pubblica dei compiti svolti dagli Ordini stessi.