Sentenza n. 202302589/2023

Il contesto e i fatti

La società Veronese Impianti S.p.A., piccola-media impresa operante nel settore degli impianti per il gas, ha presentato ricorso dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia contro Italgas S.p.A., principale distributore di gas naturale in Italia, per ottenere l'annullamento del silenzio inadempimento opposto dalla convenuta rispetto alla conclusione di un procedimento di qualificazione. Tale procedimento era stato formalmente avviato nel marzo 2022 al fine di iscrivere Veronese Impianti nel sistema interno di qualificazione dei fornitori di Italgas. Nonostante il passaggio di diversi mesi, Italgas non ha concluso il procedimento né ha comunicato alcuna decisione alla ricorrente, violando il dovere amministrativo di pronunciarsi entro termini ragionevoli. Veronese Impianti ha reiteratamente sollecitato Italgas mediante diversi atti di diffida affinché si pronunciasse definitivamente, ma la società convenuta ha persistito nell'inerzia, determinando una situazione di stallo che pregiudicava seriamente le possibilità commerciali della ricorrente nel settore energetico.

Il quadro normativo

La controversia si radica nei principi generali del diritto amministrativo concernenti l'obbligatorietà della conclusione dei procedimenti amministrativi entro termini congrui, principi ricavabili sia dal Codice dell'Amministrazione Digitale che dalla giurisprudenza amministrativa consolidata. Rilevante in questa materia è la disciplina del silenzio inadempimento, che rappresenta un vizio procedimentale radicale configurabile quando un'amministrazione pubblica o un soggetto che eserciti funzioni analoghe non si pronuncia sui ricorsi e sulle istanze entro il termine stabilito dalla legge ovvero entro un termine comunque ragionevole alla luce delle circostanze concrete. Nel caso in esame, per quanto Italgas sia una società di diritto privato, la gestione di un sistema di qualificazione dei fornitori a essa affidato determina l'esercizio di fatto di una funzione di controllo sull'accesso ai mercati e condiziona in modo sostanziale le opportunità commerciali delle imprese. La giurisprudenza amministrativa ha progressivamente esteso i principi della tempestività procedurale anche ai soggetti privati che gestiscono sistemi di accesso vincolante, riconoscendo che l'assenza di tempestività in tali ambiti integra comunque un comportamento amministrativo illegittimo.

La questione giuridica

Il punto centrale della controversia riguarda se Italgas potesse legittimamente omettere di pronunciarsi sulla richiesta di qualificazione di Veronese Impianti entro un termine congruo, oppure se tale inerzia configurasse un inadempimento procedimentale passibile di annullamento. La questione tocca il fondamentale diritto di accesso equo ai sistemi di qualificazione privati e il dovere amministrativo di concludibilità dei procedimenti, esteso ormai anche alla gestione di sistemi di selezione e qualificazione fornitori gestiti da società private in posizione di controllo. Ulteriore elemento controverso era la valenza vincolante dei ripetuti solleciti inoltrati da Veronese Impianti, e cioè se questi potessero consolidare un obbligo di pronunciamento tempistico ovvero se il silenzio persistente dovesse comunque essere considerato un comportamento omissivo strutturale e dunque intrinsecamente illegittimo. La sentenza doveva risolvere il complesso equilibrio tra l'autonomia procedurale di una società privata e il principio amministrativo imperativo di obbligatorietà della conclusione del procedimento.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale ha ritenuto che il silenzio prolungato di Italgas integri un vizio procedimentale manifesto, grave e ingiustificato, contrario ai principi fondamentali che governano l'azione amministrativa in senso lato. Il collegio giudicante ha valutato come un procedimento formalmente iniziato nel marzo 2022 e rimasto pendente senza alcuna conclusione per mesi rappresenti un inadempimento inaccettabile sia sul versante della certezza del diritto che della lealtà procedurale e della buona fede. Il giudice ha affermato che anche i soggetti privati che gestiscono sistemi di qualificazione vincolanti per l'accesso al mercato sono soggetti ai principi costituzionali e amministrativi della conclusione tempestiva dei procedimenti, in quanto questi principi rappresentano fondamenta irrinunciabili dello stato di diritto amministrativo. Il TAR ha accolto la tesi secondo cui Italgas, nel momento in cui gestisce di fatto un sistema di accesso vincolante alla catena commerciale, operi in una posizione sostanzialmente amministrativa e debba dunque rispettare standard procedimentali analoghi a quelli delle pubbliche amministrazioni, perlomeno nei profili della tempestività e della definizione. La palese violazione di tali principi ha indotto il giudice a ritenere insostenibile la condotta della convenuta e conseguentemente a ordinare la pronuncia definitiva entro un termine perentorio.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha accolto integralmente il ricorso proposto da Veronese Impianti S.p.A. La sentenza dichiara illegittimo il silenzio inadempimento serbato da Italgas e annulla gli atti conseguenti, riconoscendo il diritto della ricorrente a ricevere una pronuncia definitiva sulla richiesta di qualificazione. Italgas S.p.A. è stata ordinata di pronunciarsi definitivamente sulla richiesta di iscrizione di Veronese Impianti nel sistema di qualificazione entro il termine perentorio e congruo di trenta giorni dalla pubblicazione della presente sentenza. Viene inoltre condannata Italgas al pagamento delle spese di lite nella misura di euro millecinquecento, oltre agli accessori di legge quali IVA, CPA e spese generali nella misura del quindici per cento, nonché all'onere del contributo unificato. La sentenza è dichiarata esecutiva, il che significa che la pronuncia è immediatamente vincolante per Italgas senza possibilità di sospensione mediante ricorso in appello o in cassazione.

Massima

Costituisce silenzio inadempimento illegittimo, annullabile in sede amministrativa, il mancato pronunciamento di una società privata sulla richiesta di qualificazione di un fornitore entro un termine ragionevole, allorché la gestione del sistema di qualificazione determini una posizione di controllo dell'accesso ai mercati, poiché anche i soggetti privati che esercitano funzioni di selezione e accesso paritario alle catene commerciali sono vincolati al principio amministrativo di obbligatorietà della conclusione tempestiva dei procedimenti.