1A - AFFIDAMENTI - SERVIZI - CONCESSIONE DEL SERVIZIO DI VENDITA DI GENERI O PRODOTTI DI SOPRAVVITTO DETENUTI PRESSO ISTITUTI PENITENZIARI DELLA LOMBARDIA - PROCEDURA APERTA DEMATERIALIZZATA - LOTTO 4-26 (C.C. PAVIA - C.R. VIGEVANO - C.C. VOGHERA)
| Tribunale | TAR LOMBARDIA - MILANO |
| Sezione | SEZIONE PRIMA |
| Data | — |
| Numero | 202302426/2023 |
| Esito | Respinto |
In sintesi · Analisi AI
Il contesto e i fatti
Una società ricorrente ha presentato ricorso al TAR Lombardia per impugnare l'aggiudicazione della concessione del servizio di vendita di generi alimentari e di sopravvitto per i detenuti presso gli istituti penitenziari per adulti della Regione Lombardia. La gara pubblica, indetta dal Ministero della Giustizia mediante il Provveditorato regionale dell'amministrazione penitenziaria, aveva ad oggetto l'affidamento della concessione per un periodo di cinque anni relativamente al lotto n. 4-26, comprendente il carcere di Pavia, la casa di reclusione di Vigevano e il carcere di Voghera. Il provvedimento di aggiudicazione, emesso il 20 ottobre 2022, aveva assegnato la concessione alla società Ladisa s.r.l., vincitrice della procedura aperta dematerializzata in ambito europeo. Successivamente, il 28 febbraio 2023, il Ministero ha approvato il contratto di concessione con validità dal primo marzo 2023 al 29 febbraio 2028. La ricorrente ha contestato sia la procedure di gara che i provvedimenti di aggiudicazione e approvazione del contratto, formulando anche richiesta di declaratoria di inefficacia e di subentro nella concessione.
Il quadro normativo
La controversia si inserisce nel contesto della normativa italiana in materia di contratti pubblici, disciplinato principalmente dal decreto legislativo n. 50 del 2016, il Codice dei contratti pubblici. Le procedure di gara per l'affidamento di servizi presso enti pubblici, incluse le amministrazioni penitenziarie, devono rispettare i principi di trasparenza, non discriminazione, parità di trattamento e proporzionalità. In particolare, le disposizioni relative ai requisiti di partecipazione, quali la capacità economica e finanziaria, il fatturato specifico medio annuo e la capacità tecnica e professionale, sono tassativamente disciplinate dalla normativa europea e nazionale al fine di garantire che i concorrenti possiedano effettivamente le competenze necessarie per l'esecuzione della concessione. Le verifiche di conformità ai requisiti e la valutazione delle offerte anomale, secondo gli articoli 80 e 83 del decreto legislativo n. 50/2016, devono essere condotte con rigore e documentate adeguatamente nel procedimento di gara.
La questione giuridica
Il punto controverso della sentenza riguarda la legittimità della partecipazione della società Ladisa e della sua aggiudicazione della concessione, in relazione al soddisfacimento dei requisiti di partecipazione richiesti dal disciplinare e dal bando di gara, in particolare quelli concernenti l'idoneità professionale, la capacità economica e finanziaria e il fatturato specifico medio annuo. La ricorrente ha contestato che la Ladisa non possedesse i requisiti necessari per partecipare alla gara, in particolare mettendo in dubbio il suo fatturato specifico nel settore della gestione della vendita di generi per detenuti. Un'ulteriore questione rilevante riguardava se l'amministrazione avesse legittimamente consentito alla Ladisa di integrare la documentazione fornita durante la procedura, operazione che potrebbe violare il principio di parità di trattamento e il divieto di integrazione della documentazione richiesta al momento della presentazione dell'offerta.
La motivazione del giudice
Il TAR Lombardia, analizzando la documentazione della procedura di gara, ha ritenuto fondati i criteri adottati dall'amministrazione nel valutare la conformità dei requisiti di partecipazione e l'ammissibilità dell'offerta presentata dalla società Ladisa. Il tribunale ha accolto le argomentazioni dell'amministrazione secondo cui la Ladisa possedeva effettivamente i requisiti richiesti dal disciplinare e dal bando di gara, valutati secondo una corretta interpretazione delle clausole contrattuali e della normativa vigente. Inoltre, il giudice ha ritenuto legittima la possibilità concessa alla Ladisa di integrare la documentazione prevista dagli articoli 80 e 83 del Codice dei contratti pubblici, quale forma ordinaria di verifica della documentazione attestante il possesso dei requisiti di partecipazione. Il TAR ha quindi respinto le censure mosse dalla ricorrente circa l'operato dell'amministrazione nel gestire la procedura di gara, considerandole prive di fondamento sia sotto il profilo procedurale che sostanziale.
La decisione
Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sezione prima, ha respinto totalmente il ricorso presentato dalla società ricorrente, confermando così l'aggiudicazione della concessione a favore della società Ladisa s.r.l. e l'approvazione del relativo contratto di concessione. La sentenza ha dichiarato legittimi tutti i provvedimenti amministrativi impugnati, dalla determinazione a contrarre alla nomina della commissione giudicatrice, passando per i verbali delle riunioni della commissione e i decreti di aggiudicazione e di efficacia dell'aggiudicazione. Ne consegue che la Ladisa può perfezionare e dare piena esecuzione al contratto di concessione per il servizio di vendita di generi per i detenuti negli istituti penitenziari del lotto contestato, senza impedimenti derivanti dal ricorso amministrativo.
Massima
In materia di gare pubbliche per l'affidamento di concessioni di servizi presso strutture pubbliche, l'amministrazione aggiudicatrice gode di ampio potere discrezionale nella valutazione dei requisiti di partecipazione dichiarati dai concorrenti, e la legittimità della procedura e dell'aggiudicazione può essere censurata solo ove ricorra violazione manifesta delle norme procedurali o dell'istruttoria risulti palese e grave, mentre la mera contestazione della corretta interpretazione dei criteri contrattuali non costituisce motivo sufficiente per l'annullamento dei provvedimenti amministrativi adottati in conformità alle disposizioni normative.
Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Alberto Di Mario, Presidente Mauro Gatti, Consigliere Luca Iera, Referendario, Estensore per l'annullamento per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - del decreto n. 2220.ID, adottato il 20 ottobre 2022 dal Ministero della Giustizia - Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria - Provveditorato regionale per la Lombardia, recante l'aggiudicazione, in favore della società Ladisa a r.l., del lotto n. 4-26 (C.C. Pavia - C.R. Vigevano - C.C. Voghera) della “procedura aperta dematerializzata, in ambito europeo, finalizzata all'affidamento della concessione del servizio di vendita di generi o prodotti di Sopravvitto detenuti, da eseguirsi negli Istituti penitenziari per adulti della Regione Lombardia. Periodo contrattuale della concessione: 5 (cinque) anni”, comunicato alla ricorrente con la nota prot. n. 67800.U, adottata dal PRAP Lombardia il 20 ottobre 2022, e pubblicato sul sito del committente nella sezione “Amministrazione trasparente in data 24 ottobre 2022”; - della nota prot. n. 67800.U, adottata dal PRAP Lombardia il 20 ottobre 2022; - del provvedimento n. 2198.ID, adottato dal RUP il 18 ottobre 2022; - del provvedimento n. 2197.ID, adottato dal RUP il 18 ottobre 2022; - della nota n. 2109.ID del 4 ottobre 2022; - del verbale della seduta pubblica n. 1 del 20 luglio 2022, dei verbali delle sedute riservate n. 2 del 25 luglio 2022, n. 3 del 26 luglio 2022, n. 4 del 27 luglio 2022, n. 5 del 28 luglio 2022, del verbale della seduta pubblica n. 6 del 28 luglio 2022, del verbale della seduta riservata n. 7 dell'1 agosto 2022, del verbale della seduta pubblica n. 8 del 4 agosto 2022, del verbale della seduta riservata n. 9 dell'8 agosto 2022, del verbale della seduta pubblica n. 10 del giorno 8 agosto 2022, dei verbali delle sedute riservate n. 11 del 26 settembre 2022 e n. 12 del 4 ottobre 2022, dei verbali n. 1 dell'11 agosto 2022, n. 2 del 25 agosto 2022, n. 3 del 9 settembre 2022 e n. 4 del 19 settembre 2022, trasmessi con nota n. 60119.U del 19 settembre 2022, nei quali il RUP ha effettuato la valutazione dell'offerta anomala e del piano economico finanziario nonché del verbale della seduta pubblica della Commissione giudicatrice n. 13 del 4 ottobre 2022 di proposta dell'aggiudicazione, tutti trasmessi con nota prot. 2108.ID del 4 ottobre 2022, anch'essa impugnata; - del verbale della seduta pubblica della Commissione giudicatrice del 20 luglio 2022, con il quale sono state attestate la presentazione e la ricezione delle offerte degli operatori economici entro il termine del 18 luglio 2022, ore 12.00; - del decreto provveditoriale n. 1649.ID del 19 luglio 2022, di nomina della Commissione giudicatrice; - del disciplinare di gara, in particolare dei paragrafi “5.2. Requisiti di idoneità professionale”, “5.3. Requisiti di capacità economica e finanziaria”, “5.3.1. Fatturato specifico medio annuo” e “5.4. Requisiti in ordine alla capacità professionale e tecnica”, in tutte le parti che possano essere interpretate nel senso di consentire la partecipazione alla gara della società Ladisa a r.l., con riferimento al lotto n. 4-26 (C.C. Pavia - C.R. Vigevano - C.C. Voghera); - dei paragrafi III.1.1., III.1.2. e III.1.3. del bando di gara, in tutte le parti che possano essere interpretate nel senso di consentire la partecipazione alla gara della società Ladisa a r.l., con riferimento al lotto n. 4-26 (C.C. Pavia - C.R. Vigevano - C.C. Voghera); - della determinazione a contrarre n. 65 del 15 giugno 2022; - di ogni altro atto ad essi presupposto, consequenziale e connesso, ivi inclusi quelli istruttori, dal contenuto ignoto, ove assunti a presupposto per l'individuazione della base d'asta; per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla società Saep p.a. il 9 dicembre 2022: - di tutti gli atti e provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo; per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Saep S.p.A. il 30/3/2023: - del Decreto n. 429.ID adottato il 28 febbraio 2023 dal Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia, recante l'approvazione del contratto di concessione con la ditta Ladisa S.r.l. per il Lotto n. 26 - CIG 9270940DB3, per il periodo 1° marzo 2023 – 29 febbraio 2028, conosciuto solo in data 1° marzo 2023; - del Decreto n. 307.ID adottato il 16 febbraio 2023 dal Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia, recante, ai sensi dell'art. 32, co. 7, del Codice, la dichiarazione di efficacia dell'aggiudicazione, per il Lotto n. 26 - CIG 9270940DB3; - dell'atto, di estremi e data sconosciuti, con il quale il Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia ha consentito a Ladisa S.r.l., per il Lotto n. 26 - CIG 9270940DB3, di integrare le fatture e i documenti già prodotti al fine di comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione ed effettuare le verifiche previste dagli articoli 80 e 83 del decreto legislativo n. 50/2016; - di ogni altro atto ad essi presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi inclusi quelli istruttori, dal contenuto ignoto, ove assunti a presupposto degli atti impugnati; nonché - per la declaratoria di inefficacia del contratto di concessione, repertorio n. 271 datato 28 febbraio 2023 con la ditta Ladisa S.r.l. per il Lotto n. 26 - CIG 9270940DB3, per il periodo 1° marzo 2023 – 29 febbraio 2028, conosciuto solo in data 1° marzo 2023, in relazione al quale la ricorrente formula espressamente richiesta di declaratoria della sua inefficacia e domanda di subentro ai sensi degli articoli 122 e 124 C.p.a.; e per la condanna - dell'Amministrazione intimata alla tutela in forma specifica mediante l'adozione del provvedimento di aggiudicazione in favore della ricorrente; - in subordine, al risarcimento per equivalente dei danni subiti e subendi dalla ricorrente (con espressa riserva di quantificarli in corso di causa) o alla corresponsione dell'indennizzo ex articolo 21 quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241; per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Saep S.p.A. il 30/3/2023: - del Decreto n. 429.ID adottato il 28 febbraio 2023 dal Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia, recante l'approvazione del contratto di concessione, repertorio n. 271 datato 28 febbraio 2023 con la ditta Ladisa S.r.l. per il Lotto n. 26 - CIG 9270940DB3, per il periodo 1° marzo 2023 – 29 febbraio 2028, conosciuto solo in data 1° marzo 2023; - del Decreto n. 307.ID adottato il 16 febbraio 2023 dal Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia, recante, ai sensi dell'art. 32, co. 7, del Codice, la dichiarazione di efficacia dell'aggiudicazione, per il Lotto n. 26 - CIG 9270940DB3; - dell'atto, di estremi e data sconosciuti, con il quale il Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia ha consentito a Ladisa S.r.l., per il Lotto n. 26 - CIG 9270940DB3, di integrare le fatture e i documenti già prodotti al fine di comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione ed effettuare le verifiche previste dagli articoli 80 e 83 del decreto legislativo n. 50/2016; - di ogni altro atto ad essi presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi inclusi quelli istruttori, dal contenuto ignoto, ove assunti a presupposto degli atti impugnati; nonché - per la declaratoria di inefficacia del contratto di concessione, repertorio n. 271 datato 28 febbraio 2023 con la ditta Ladisa S.r.l. per il Lotto n. 26 - CIG 9270940DB3, per il periodo 1° marzo 2023 – 29 febbraio 2028, conosciuto solo in data 1° marzo 2023, in relazione al quale la ricorrente formula espressamente richiesta di declaratoria della sua inefficacia e domanda di subentro ai sensi degli articoli 122 e 124 C.p.a.; e per la condanna - dell'Amministrazione intimata alla tutela in forma specifica mediante l'adozione del provvedimento di aggiudicazione in favore della ricorrente; - in subordine, al risarcimento per equivalente dei danni subiti e subendi dalla ricorrente (con espressa riserva di quantificarli in corso di causa) o alla corresponsione dell'indennizzo ex articolo 21 quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Saep S.p.A. il 27/4/2023: Domanda di annullamento: - del Decreto n. 429.ID adottato il 28 febbraio 2023 dal Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia, recante l'approvazione del contratto di concessione, repertorio n. 271 datato 28 febbraio 2023 con la ditta Ladisa S.r.l. per il Lotto n. 26 - CIG 9270940DB3, per il periodo 1° marzo 2023 – 29 febbraio 2028; - del Decreto n. 307.ID adottato il 16 febbraio 2023 dal Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia, recante, ai sensi dell'art. 32, co. 7, del Codice, la dichiarazione di efficacia dell'aggiudicazione, per il Lotto n. 26 - CIG 9270940DB3; - dell'atto, di estremi e data sconosciuti, con il quale il Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia ha consentito a Ladisa S.r.l., per il Lotto n. 26 - CIG 9270940DB3, di integrare le fatture e i documenti già prodotti al fine di comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione ed effettuare le verifiche previste dagli articoli 80 e 83 del decreto legislativo n. 50/2016; - di ogni altro atto ad essi presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi inclusi quelli istruttori, dal contenuto ignoto, ove assunti a presupposto degli atti impugnati; nonché - per la declaratoria di inefficacia del contratto di concessione, repertorio n. 271 datato 28 febbraio 2023 con la ditta Ladisa S.r.l. per il Lotto n. 26 - CIG 9270940DB3, per il periodo 1° marzo 2023 – 29 febbraio 2028, in relazione al quale la ricorrente formula espressamente richiesta di declaratoria della sua inefficacia e domanda di subentro ai sensi degli articoli 122 e 124 C.p.a.; e per la condanna - dell'Amministrazione intimata alla tutela in forma specifica mediante l'adozione del provvedimento di aggiudicazione in favore della ricorrente; - in subordine, al risarcimento per equivalente dei danni subiti e subendi dalla ricorrente (con espressa riserva di quantificarli in corso di causa) o alla corresponsione dell'indennizzo ex articolo 21 quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241. sul ricorso numero di registro generale 3132 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Saep S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gennaro Terracciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Ministero della Giustizia, Ministero della Giustizia – Provveditorato Regionale Lombardia - Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1; Ladisa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Saverio Sticchi Damiani, Enrica Della Bruna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia e di Ministero della Giustizia - -Provv.To Regionale Lombardia - Dipartimento dell'Amm.Ne Penitenziaria e di Ladisa S.r.l.; Visti tutti gli atti della causa; Visto l’art. 120, commi 5 e 11, c.p.a.; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 ottobre 2023 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul gravame, come in epigrafe proposto e integrato dai motivi aggiunti, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 18 ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati:
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