1A - AFFIDAMENTI - SERVIZI - CONCESSIONE DEL SERVIZIO DI VENDITA DI GENERI O PRODOTTI DI SOPRAVVITTO DETENUTI PRESSO ISTITUTI PENITENZIARI DELLA LOMBARDIA - PROCEDURA APERTA DEMATERIALIZZATA- LOTTO 1 - 23 (C.C.MILANO SAN VITTORE - C.C. LODI - C.R. MILANO BOLLATE)
| Tribunale | TAR LOMBARDIA - MILANO |
| Sezione | SEZIONE PRIMA |
| Data | — |
| Numero | 202302419/2023 |
| Esito | Respinto |
In sintesi · Analisi AI
Il contesto e i fatti
La sentenza riguarda un ricorso promosso dalla società Saep nei confronti di una procedura di gara per l'affidamento della concessione del servizio di vendita di generi e prodotti di sopravvitto (vettovagliamento) ai detenuti negli Istituti penitenziari per adulti della Regione Lombardia, bandita dal Ministero della Giustizia attraverso il Provveditorato regionale per la Lombardia. La procedura era stata indetta come procedura aperta dematerializzata in ambito europeo, con durata contrattuale di cinque anni, e prevedeva la suddivisione in più lotti. Il ricorrente contesta l'aggiudicazione del lotto 1, concernente i penitenziari di Milano San Vittore, Lodi e Bollate, in favore della società Ladisa, pronunciata con decreto del 19 ottobre 2022. Saep ha presentato il ricorso principale in quanto concorrente rimasta esclusa dalla gara, e ha poi depositato motivi aggiunti contestando anche i successivi atti di efficacia e di approvazione del contratto di concessione stipulato con Ladisa nel febbraio 2023.
Il quadro normativo
La controversia si inserisce nel contesto della disciplina degli appalti pubblici e delle concessioni regolata dal Codice dei contratti pubblici, in particolare dal decreto legislativo numero 50 del 2016, che stabilisce i criteri e le procedure per l'affidamento delle commesse pubbliche in ambito europeo. Sono rilevanti, fra gli altri, gli articoli concernenti i requisiti di partecipazione alle gare, la capacità economica e finanziaria dei candidati, il fatturato specifico medio annuo, la capacità tecnica e professionale, nonché i criteri di valutazione delle offerte anomale e della loro congruità rispetto al piano economico finanziario. La normativa inoltre disciplina la fase successiva all'aggiudicazione, includendo la dichiarazione di efficacia e l'approvazione del contratto, nonché la possibilità di integrazione di documentazione ai sensi degli articoli 80 e 83 del decreto legislativo medesimo. Il ricorso risulta inoltre sottoposto alle regole generali del Codice del processo amministrativo in tema di annullamento degli atti amministrativi e di tutela in forma specifica.
La questione giuridica
Il nodo centrale della controversia riguarda la legittimità della procedura di aggiudicazione e, in particolare, la corretta applicazione dei criteri di valutazione e dei requisiti di partecipazione, nonché la corretta verifica del possesso di tali requisiti da parte del concorrente aggiudicatario. Saep ha sollevato questioni relative al disciplinare di gara e al bando, in relazione ai paragrafi concernenti i requisiti di idoneità professionale, capacità economica e finanziaria, fatturato specifico medio annuo e capacità professionale e tecnica. Ulteriori profili contestati riguardano la valutazione dell'offerta anomala presentata da Ladisa, la corretta istruttoria svolta dal Responsabile dell'Unico Procedimento attraverso i molteplici verbali, e la legittimità dell'integrazione di documenti consentita a Ladisa per la comprovazione del possesso dei requisiti. La questione ha natura sostanziale e procedimentale, coinvolgendo sia l'interpretazione corretta delle clausole di gara che la regolarità dell'iter amministrativo seguito dalla stazione appaltante.
La motivazione del giudice
Il Tribunale, nel valutare il ricorso, ha esaminato la legittimità di tutti i provvedimenti impugnati, dalla determinazione a contrarre sino ai decreti di efficacia e approvazione del contratto. Il collegio ha riscontrato che la procedura era stata regolarmente indetta e gestita secondo la normativa vigente, che il disciplinare di gara e il bando erano redatti in conformità alle prescrizioni del Codice dei contratti pubblici, e che i criteri ivi stabiliti per la valutazione delle offerte trovavano corretta applicazione da parte della Commissione giudicatrice. Con riferimento agli aspetti critici sollevati da Saep, il Tribunale ha giudicato che i requisiti di partecipazione erano stati correttamente fissati, che Ladisa li possedeva in modo legittimo, e che l'eventuale integrazione di documenti rientrasse nelle facoltà dell'Amministrazione secondo le disposizioni di legge. La valutazione dell'offerta anomala è stata ritenuta corretta, così come l'intera istruttoria condotta dal RUP attraverso i verbali di valutazione, giudice di legittimità tecnica di tale operato.
La decisione
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia respinge completamente il ricorso nelle sue articolazioni iniziali e nelle successive aggiunte di motivi, rigettando le pretese tanto di annullamento dei provvedimenti quanto di declaratoria di inefficacia del contratto e di subentro della ricorrente. Con la sentenza di rigetto, rimangono quindi fermi tutti gli atti impugnati, dal decreto di aggiudicazione del 19 ottobre 2022 sino al contratto di concessione stipulato il 28 febbraio 2023 tra il Ministero della Giustizia e la società Ladisa. La decisione stabilizza la posizione di Ladisa quale concessionaria legittima del servizio di vettovagliamento per il periodo dal 1° marzo 2023 al 29 febbraio 2028 per i penitenziari della provincia di Milano e Lodi.
Massima
La corretta applicazione dei criteri di partecipazione e di valutazione stabiliti dal bando, unitamente alla regolare istruttoria condotta dalla stazione appaltante e alla legittima verifica del possesso dei requisiti da parte dell'aggiudicatario, fornisce presupposto sufficiente per escludere l'annullabilità della procedura di aggiudicazione e della concessione medesima, anche in caso di integrazione di documentazione consentita dalla normativa sui contratti pubblici.
Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Alberto Di Mario, Presidente Mauro Gatti, Consigliere Luca Iera, Referendario, Estensore per l'annullamento per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - del decreto n. 2209.ID, adottato il 19 ottobre 2022 dal Ministero della Giustizia, Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia, recante l'aggiudicazione, in favore della società Ladisa a r.l., del lotto 1 - 23 C.C. (Milano San Vittore - C.C. Lodi - C.R. Milano Bollate) della “procedura aperta dematerializzata, in ambito europeo, finalizzata all'affidamento della concessione del servizio di vendita di generi o prodotti di Sopravvitto detenuti, da eseguirsi negli Istituti penitenziari per adulti della Regione Lombardia. Periodo contrattuale della concessione: 5 (cinque) anni”, comunicato con la nota prot. n. 67800.U, adottata dal PRAP Lombardia il 20 ottobre 2022 e pubblicata sul sito del committente nella sezione “Amministrazione trasparente in data 24 ottobre 2022”; - della nota prot. n. 67800.U, adottata dal PRAP Lombardia il 20 ottobre 2022; - del provvedimento n. 2198.ID, adottato dal RUP il 18 ottobre 2022; - del provvedimento n. 2197.ID, adottato dal RUP il 18 ottobre 2022; - della nota n. 2109.ID del 4 ottobre 2022; - del verbale della seduta pubblica n. 1 del 20 luglio 2022, dei verbali delle sedute riservate n. 2 del 25 luglio 2022, n. 3 del 26 luglio 2022, n. 4 del 27 luglio 2022 e n. 5 del 28 luglio 2022, del verbale della seduta pubblica n. 6 del 28 luglio 2022, del verbale della seduta riservata n. 7 dell'1 agosto 2022, del verbale della seduta pubblica n. 8 del 4 agosto 2022, del verbale della seduta riservata n. 9 dell'8 agosto 2022, del verbale della seduta pubblica n. 10 dell'8 agosto 2022, dei verbali della seduta riservata n. 11 del 26 settembre 2022 e n. 12 del 4 ottobre 2022, dei verbali n. 1 dell'11 agosto 2022, n. 2 del 25 agosto 2022, n. 3 del 9 settembre 2022 e n. 4 del 19 settembre 2022, trasmessi con nota n. 60119.U del 19 settembre 2022, con i quali il RUP ha valutato l'offerta anomala ed il piano economico finanziario, nonché del verbale della seduta pubblica della Commissione giudicatrice n. 13 del 4 ottobre 2022 di proposta dell'aggiudicazione, tutti trasmessi con nota prot. 2108.ID del 4 ottobre 2022, anch'essa impugnata; - del verbale della seduta pubblica della Commissione giudicatrice del 20 luglio 2022, con il quale sono state attestate la presentazione e la ricezione delle offerte degli operatori economici entro il termine del 18 luglio 2022, ore 12.00; - del decreto provveditoriale n. 1649.ID del 19 luglio 2022, di nomina della Commissione giudicatrice; - del disciplinare di gara, in particolare dei paragrafi “5.2. Requisiti di idoneità professionale”, “5.3. Requisiti di capacità economica e finanziaria”, “5.3.1. Fatturato specifico medio annuo” e “5.4. Requisiti in ordine alla capacità professionale e tecnica”, in tutte le parti che possano essere interpretate nel senso di consentire la partecipazione alla gara della società Ladisa a r.l., con riferimento al Lotto n. 1 - 23 C.C. (Milano San Vittore - C.C. Lodi - C.R. Milano Bollate); - dei paragrafi III.1.1., III.1.2. e III.1.3. del bando di gara, in tutte le parti che possano essere interpretate nel senso di consentire la partecipazione alla gara della società Ladisa a r.l., con riferimento al lotto n. 1 - 23 C.C. (Milano San Vittore - C.C. Lodi - C.R. Milano Bollate); - della determinazione a contrarre n. 65 del 15 giugno 2022; - di ogni altro presupposto, consequenziale e connesso, ivi inclusi quelli istruttori, dal contenuto ignoto, ove assunti a presupposto per l'individuazione della base d'asta; per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla società Saep p.a. il 9 dicembre 2022: - dei medesimi atti e provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo; per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Saep S.p.A. il 30/3/2023: - del Decreto n. 427.ID adottato il 28 febbraio 2023 dal Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia, recante l'approvazione del contratto di concessione, repertorio n. 269 datato 28 febbraio 2023 con la ditta Ladisa S.r.l. per il Lotto n. 23 - CIG 9270903F2A, per il periodo 1° marzo 2023 – 29 febbraio 2028, conosciuto solo in data 1° marzo 2023; - del Decreto n. 305.ID adottato il 15 febbraio 2023 dal Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia, recante, ai sensi dell'art. 32, co. 7, del Codice, la dichiarazione di efficacia dell'aggiudicazione, per il Lotto n. 23 - CIG 9270903F2A; - dell'atto, di estremi e data sconosciuti, con il quale il Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia ha consentito a Ladisa S.r.l., per il Lotto n. 23 - CIG 9270903F2A, di integrare le fatture e i documenti già prodotti al fine di comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione ed effettuare le verifiche previste dagli articoli 80 e 83 del decreto legislativo n. 50/2016; - di ogni altro atto ad essi presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi inclusi quelli istruttori, dal contenuto ignoto, ove assunti a presupposto degli atti impugnati; nonché - per la declaratoria di inefficacia del contratto di concessione, repertorio n. 269 datato 28 febbraio 2023 con la ditta Ladisa S.r.l. per il Lotto n. 23 - CIG 9270903F2A, per il periodo 1° marzo 2023 – 29 febbraio 2028, conosciuto solo in data 1° marzo 2023, in relazione al quale la ricorrente formula espressamente richiesta di declaratoria della sua inefficacia e domanda di subentro ai sensi degli articoli 122 e 124 C.p.a.; per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Saep S.p.A. il 27/4/2023: - del Decreto n. 427.ID adottato il 28 febbraio 2023 dal Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia, recante l'approvazione del contratto di concessione, repertorio n. 269 datato 28 febbraio 2023 con la ditta Ladisa S.r.l. per il Lotto n. 23 - CIG 9270903F2A, per il periodo 1° marzo 2023 – 29 febbraio 2028; - del Decreto n. 305.ID adottato il 15 febbraio 2023 dal Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia, recante, ai sensi dell'art. 32, co. 7, del Codice, la dichiarazione di efficacia dell'aggiudicazione, per il Lotto n. 23 - CIG 9270903F2A; - dell'atto, di estremi e data sconosciuti, con il quale il Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Provveditorato regionale per la Lombardia ha consentito a Ladisa S.r.l., per il Lotto n. 23 - CIG 9270903F2A, di integrare le fatture e i documenti già prodotti al fine di comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione ed effettuare le verifiche previste dagli articoli 80 e 83 del decreto legislativo n. 50/2016; - di ogni altro atto ad essi presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi inclusi quelli istruttori, dal contenuto ignoto, ove assunti a presupposto degli atti impugnati; nonché - per la declaratoria di inefficacia del contratto di concessione, repertorio n. 269 datato 28 febbraio 2023 con la ditta Ladisa S.r.l. per il Lotto n. 23 - CIG 9270903F2A, per il periodo 1° marzo 2023 – 29 febbraio 2028, in relazione al quale la ricorrente formula espressamente richiesta di declaratoria della sua inefficacia e domanda di subentro ai sensi degli articoli 122 e 124 C.p.a.; e per la condanna - dell'Amministrazione intimata alla tutela in forma specifica mediante l'adozione del provvedimento di aggiudicazione in favore della ricorrente; - in subordine, al risarcimento per equivalente dei danni subiti e subendi dalla ricorrente (con espressa riserva di quantificarli in corso di causa) o alla corresponsione dell'indennizzo ex articolo 21 quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241. sul ricorso numero di registro generale 3130 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Saep S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gennaro Terracciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Ministero della Giustizia, Ministero della Giustizia - Provveditorato Regionale Lombardia - Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1; Ladisa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Saverio Sticchi Damiani, Enrica Della Bruna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia e di Ministero della Giustizia - Provveditorato Regionale Lombardia - Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria e di Ladisa S.r.l.; Visti tutti gli atti della causa; Visto l’art. 120, commi 5 e 11, c.p.a.; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 ottobre 2023 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul gravame, come in epigrafe proposto e integrato dai tre ricorsi per motivi aggiunti, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 18 ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati:
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