Sentenza n. 202302382/2023

Il contesto e i fatti

Eurospital s.p.a., società fornitrice, aveva sottoscritto con ARIA una convenzione per la fornitura di beni o servizi, con corrispettivi determinati come fissi e invariabili per l'intera durata del rapporto. Nel corso dell'esecuzione del contratto, la società ricorrente ha presentato istanza diretta alla rinegoziazione delle condizioni economiche, presumibilmente allegando il sopraggiungere di circostanze impreviste, quali modificazioni normative che le imponevano oneri aggiuntivi o comportavano aumenti dei costi di adempimento. ARIA, l'ente pubblico regionale lombardo responsabile della gestione degli acquisti, ha avviato una procedura istruttoria nel luglio 2022 per valutare la richiesta, richiedendo a Eurospital di documentare le circostanze invocate con certificazioni e provvedimenti di autorità pubbliche. Successivamente, con note datate 12 agosto 2022 e 4 ottobre 2022, ARIA ha comunicato i motivi del diniego e ha confermato il rifiuto di accogliere l'istanza di rinegoziazione, ritenendo che le condizioni contrattuali dovessero rimanere invariate secondo quanto pattuito. Eurospital ha quindi proposto ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per ottenere l'annullamento di tali provvedimenti.

Il quadro normativo

La controversia si inscrive nel contesto della disciplina degli acquisti pubblici e della gestione dei contratti amministrativi, materia regolata da complessi vincoli di legge e dagli stessi patti contrattuali sottoscritti dalle parti. La legge 241 del 1990 sulla procedura amministrativa risulta richiamata nel procedimento, trattandosi di provvedimenti della pubblica amministrazione che negavano istanze di modifica contrattuale e che dovevano rispettare i principi della trasparenza e della corretta istruttoria. La convenzione ARIA conteneva clausole specifiche che disciplinavano l'invariabilità dei corrispettivi, allocando su Eurospital ogni rischio derivante da circostanze impreviste, compresi gli oneri derivanti dall'osservanza di leggi e regolamenti e dalle disposizioni di autorità pubbliche. All'atto della partecipazione alla procedura di gara, i concorrenti dovevano dichiarare di essere consapevoli di tale regime di invariabilità dei prezzi e di accettarne pienamente le conseguenze.

La questione giuridica

Il punto controverso era se una clausola contrattuale che fissa corrispettivi rigidamente invariabili potesse cedere dinanzi al sopraggiungere di circostanze impreviste e onerose per il fornitore, quali obblighi normativi sopravvenuti, oppure se il principio contrattuale dovesse mantenersi saldo senza possibilità di revisione. Più specificamente, ci si interrogava se le modificazioni normative invocate da Eurospital potessero costituire un evento di straordinarietà e imprevedibilità idoneo a giustificare la rinegoziazione delle condizioni economiche, o se il fornitore dovesse considerarsi vincolato dall'assunzione consapevole del rischio contrattualistico. La questione tocca l'equilibrio tra la necessità di garantire stabilità e prevedibilità agli enti pubblici nei loro contratti, da un lato, e il principio di correttezza e di non sproporzionato sacrificio del contraente privato, dall'altro.

La motivazione del giudice

Il TAR ha ritenuto che la clausola di invariabilità dei corrispettivi dovesse essere integralmente rispettata e che Eurospital fosse pienamente vincolata da tale pattuizione. Il collegio ha considerato che la società ricorrente aveva consapevolmente sottoscritto la convenzione accettando il regime di prezzo fisso e, insieme ad esso, l'alea e il rischio che ne derivavano, inclusi i rischi derivanti da interventi normativi e da obblighi di adempimento di leggi e regolamenti. Inoltre, il TAR ha ritenuto che l'istruttoria svolta da ARIA fosse stata corretta e motivata, e che i motivi opposti dalla pubblica amministrazione al diniego fossero fondati. Il collegio ha dedotto che le circostanze invocate da Eurospital, pur potendo determinare effettivamente maggiori oneri di esecuzione, non potevano essere ritenute eccezionali rispetto al quadro normativo e al rischio già allocato contrattualmente, non essendo tali da giustificare una revisione complessiva delle condizioni pattuite.

La decisione

Il TAR Lombardia ha respinto integralmente il ricorso di Eurospital, confermando sia la nota del 4 ottobre 2022 di conferma del diniego, sia la nota del 12 agosto 2022 di comunicazione dei motivi ostativi, sia implicitamente la nota di avvio dell'istruttoria del 25 luglio 2022. Il tribunale ha inoltre disposto la compensazione delle spese processuali tra le parti e ha ordinato che la sentenza fosse eseguita dall'autorità amministrativa competente, il che significa che ARIA poteva proseguire nella gestione del contratto secondo i termini originali senza alcun obbligo di rinegoziazione. La decisione implica che Eurospital rimane vincolata ai corrispettivi originariamente pattuiti e che non avrà alcun diritto al riconoscimento di maggiori compensi neppure in caso di sopravvenuti oneri normativi.

Massima

Una clausola di invariabilità dei corrispettivi in una convenzione di fornitura è valida e vincolante quando il fornitore privato ha consapevolmente accettato il regime di prezzo fisso assunto come alea contrattuale, e non può essere rinegoziata neppure al sopraggiungere di circostanze impreviste normative che incidano sui costi di adempimento del fornitore medesimo.