Sentenza n. 202300235/2023

Il contesto e i fatti

La presente controversia riguarda il ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia da un soggetto migrante nei confronti della pubblica amministrazione in relazione al trattamento della propria istanza di emersione dal lavoro irregolare. Il ricorrente aveva presentato una domanda rientrante negli schemi normati per l'emersione dal lavoro sommerso, ovvero la procedura mediante la quale i datori di lavoro e i lavoratori stranieri in posizione irregolare possono regolarizzare la posizione lavorativa attraverso le modalità stabilite dai decreti flussi o dai provvedimenti governativi temporanei. La pubblica amministrazione, tuttavia, era rimasta inerte sulla richiesta del ricorrente, senza pronunciarsi entro i termini previsti, determinando un silenzio amministrativo che il ricorrente contestava mediante ricorso giurisdizionale di fronte al TAR. La questione comportava valutazioni sulla ricevibilità della domanda di tutela giurisdizionale presentata in relazione a un procedimento di natura amministrativa contrassegnato dall'assenza di provvedimento espresso.

Il quadro normativo

La materia dell'emersione dal lavoro irregolare trova disciplina sia nei decreti flussi annuali sia nei provvedimenti straordinari emanati dal governo nelle situazioni di crisi migratoria o economica. La disciplina generale del ricorso amministrativo ordinario è contenuta nel Codice del Processo Amministrativo, il quale stabilisce i presupposti di ricevibilità, i termini e le modalità di impugnazione dei provvedimenti amministrativi e del silenzio della pubblica amministrazione. In particolare, il silenzio della PA può essere oggetto di ricorso quando la legge preveda che l'amministrazione debba pronunciarsi entro un termine determinato, secondo il principio secondo il quale il silenzio tiene luogo di rigetto della domanda. La normativa sull'immigrazione e sul lavoro straniero è distribuita tra il Testo Unico sull'Immigrazione e i decreti legge periodici che disciplinano i flussi migratori e le regolarizzazioni eccezionali. La ricevibilità del ricorso è presupposto essenziale affinché il giudice amministrativo possa entrare nel merito della controversia.

La questione giuridica

Il punto cruciale della controversia riguardava se il ricorso proposto dal soggetto migrante presentasse effettivamente i presupposti di ricevibilità secondo le regole processuali del Codice del Processo Amministrativo. In particolare, occorreva verificare se l'istanza di emersione dal lavoro irregolare costituisse un atto impugnabile di per sé, oppure se il silenzio della pubblica amministrazione su tale istanza potesse essere tempestivamente ricorso secondo le modalità ordinarie. La questione era complicata dall'assenza di un provvedimento espresso della PA e dalla necessità di qualificare correttamente la natura dell'istanza presentata: se cioè essa dovesse considerarsi come atto amministrativo soggetto a disapplicazione, oppure se il procedimento di emersione seguisse modalità speciali che escludevano la ricevibilità del ricorso ordinario. La ricevibilità costituiva, dunque, una questione preliminare rispetto al merito e determinava l'accesso alla tutela giurisdizionale.

La motivazione del giudice

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia ha proceduto all'analisi dei presupposti di ricevibilità del ricorso e ha ritenuto, sulla base delle circostanze di fatto e delle applicabili regole procedurali, che il ricorso non possedesse i requisiti necessari per una declaratoria di accoglimento. La motivazione del collegio ha probabilmente fatto leva sul fatto che l'istanza di emersione, pur costituendo una domanda rivolta alla pubblica amministrazione, non si traduce automaticamente in un provvedimento amministrativo suscettibile di ricorso ordinario, oppure che il ricorrente non avesse osservato i termini perentori di impugnazione previsti dalla legge. Il TAR ha sottoposto a critica il ricorso dal punto di vista formale e processuale, ritenendo che la domanda non potesse prosperare per difetti strutturali nella formulazione della pretesa o per l'assenza di condizioni procedurali essenziali. La decisione riflette l'applicazione rigorosa delle regole del processo amministrativo ai casi riguardanti procedure di regolarizzazione che, sebbene sostanzialmente rilevanti per i diritti del migrante, presentano peculiarità procedurali che le distinguono dai ricorsi avverso ordinari provvedimenti amministrativi.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia ha dichiarato il ricorso irricevibile, privando così il ricorrente dell'accesso alla fase meritoria del giudizio. Con tale pronunciamento, il TAR ha rifiutato di entrare nel merito della controversia e di valutare la fondatezza della lamentela sulla inerzia della pubblica amministrazione. La conseguenza immediata è che la richiesta di tutela giurisdizionale del ricorrente è stata respinta sulla base di ragioni procedurali e formali, senza che il merito della controversia sostanziale fosse stato esaminato. La dichiarazione di irricevibilità determina l'estinzione del procedimento giurisdizionale e lascia lo status del ricorrente nella posizione di partenza, senza che la questione sul silenzio della PA sia stata effettivamente affrontata dal giudice.

Massima

Le istanze di emersione dal lavoro irregolare devono rispettare pienamente i presupposti di ricevibilità previsti dal Codice del Processo Amministrativo, pena l'irricevibilità del ricorso e l'esclusione dalla tutela giurisdizionale, indipendentemente dalla rilevanza sostanziale della controversia per i diritti del ricorrente.