Sentenza n. 202302332/2023

Il contesto e i fatti

Il Comune di Segrate ha deliberato nel gennaio 2023 l'affidamento diretto del servizio di smaltimento, trattamento e recupero della frazione organica dei rifiuti solidi urbani (FORSU) alla società ZeroC S.p.A., per la gestione dell'impianto pubblico denominato "Biopiattaforma" per una durata di 14 anni. Tale decisione era stata preceduta da diversi atti amministrativi, inclusa una delibera della Giunta nel dicembre 2018 e due delibere del Consiglio nei febbraio e novembre 2020, attraverso i quali era stato costruito il percorso amministrativo per qualificare il progetto "Biopiattaforma" come idoneo all'affidamento diretto. Montello S.p.A., presumibilmente una società operante nel settore dei servizi ambientali, ha proposto ricorso avverso la deliberazione comunale n. 1 del 2023, contestandone la legittimità. Anche altri comuni dell'area metropolitana milanese (Sesto San Giovanni, Pioltello, Cologno Monzese, Cormano e Cinisello Balsamo) risultavano interessati al servizio, sebbene non si siano costituiti nel giudizio. Il ricorso mirava all'annullamento non solo della deliberazione principale, ma anche degli atti presupposti e di tutti i provvedimenti attraverso i quali era stata condotta l'istruttoria relativa ai requisiti per qualificare il progetto come infungibile e conveniente.

Il quadro normativo

La materia è disciplinata dal Codice dei contratti pubblici italiano e dalla normativa dell'Unione Europea in materia di affidamenti pubblici e società in house. L'affidamento diretto in house providing costituisce un'eccezione al principio generale di gara pubblica e può essere utilizzato quando sussistono specifici presupposti: il controllo analogo esercitato dall'amministrazione sulla società partecipata, l'esercizio prevalente dell'attività economica verso l'amministrazione controllante, l'assenza di conflitti di interesse, e la sussistenza del cosiddetto "fallimento del mercato", ovvero l'impossibilità pratica di affidare il servizio mediante procedure concorrenziali. Nel caso specifico, si tratta della gestione di un servizio di interesse economico generale quale il recupero e lo smaltimento dei rifiuti organici, settore sottoposto a una disciplina articolata che mira alla sostenibilità ambientale e alla corretta gestione dei rifiuti secondo le direttive europee. L'amministrazione affidataria è tenuta a documentare adeguatamente in relazione allegata all'atto deliberativo la sussistenza di tutti questi requisiti, motivando specificamente le ragioni per cui l'affidamento diretto risulta giustificato.

La questione giuridica

Il nucleo della controversia risiedeva nella legittimità dell'affidamento diretto a ZeroC S.p.A. secondo il meccanismo dell'in house providing. Montello S.p.A. contestava la sussistenza dei presupposti normativi richiesti dall'ordinamento europeo e italiano per giustificare un affidamento senza gara, in particolare la documentazione della natura del controllo analogo, l'evidenza del fallimento del mercato nel settore dello smaltimento della FORSU, e la dimostrazione dell'infungibilità e della convenienza economica della soluzione prescelta. La questione era giuridicamente complessa perché richiedeva una valutazione non meramente formale, ma sostanziale, dei requisiti fattuali e delle analisi di mercato alla base della decisione amministrativa. Il giudice doveva accertare se l'amministrazione avesse adeguatamente motivato la scelta dell'affidamento diretto oppure se il procedimento fosse stato caratterizzato da vizi procedurali e da insufficienza motivazionale tali da inficiare la legittimità dell'atto.

La motivazione del giudice

La sentenza è molto concisa e presenta il solo dispositivo senza una dettagliata esposizione della motivazione. Tuttavia, l'accoglimento del ricorso consente di inferire che il Tribunale Amministrativo Regionale ha ritenuto sussistenti vizi che compromettevano la legittimità della deliberazione impugnata. Tali vizi presumibilmente riguardavano l'insufficienza della documentazione relativa ai requisiti europei per l'in house providing allegata alla delibera, la mancanza di adeguata motivazione circa il fallimento del mercato nel settore dei servizi di trattamento della FORSU, l'assenza di una corretta valutazione della infungibilità della soluzione tecnica prescelta, o problemi procedurali nel corso dell'istruttoria condotta ai fini della qualificazione del progetto. Il collegio giudicante ha dato prevalenza alla necessità di una documentazione rigorosa e di una motivazione esplicita quando si deroga al principio della gara pubblica, ritenendo che l'amministrazione non avesse adequately adempito agli obblighi informativi e motivazionali imposti dall'ordinamento europeo.

La decisione

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha accolto il ricorso di Montello S.p.A. e ha annullato la deliberazione del Consiglio Comunale di Segrate numero 1 del 30 gennaio 2023, con la quale era stato autorizzato l'affidamento diretto del servizio di smaltimento, trattamento e recupero della FORSU a ZeroC S.p.A. La sentenza ha inoltre dichiarato l'inefficacia del contratto di servizio ove nel frattempo stipulato tra il Comune e la società affidataria, implicando il necessario venir meno degli effetti giuridici derivati dall'affidamento. Le spese sono state compensate tra le parti, per cui ciascuna parte ha sopportato i propri costi processuali. Il Tribunale ha ordinato l'esecuzione della sentenza da parte dell'autorità amministrativa, imponendo al Comune di Segrate l'obbligo di conformarsi al provvedimento annullativo e di riconsiderare le modalità di affidamento del servizio secondo le corrette procedure normative.

Massima

L'affidamento diretto di un servizio pubblico in house providing a società partecipate pubblica deve essere supportato da adeguata e dettagliata documentazione allegata all'atto deliberativo, in cui siano specificamente motivati e documentati tutti i requisiti richiesti dall'ordinamento europeo, inclusi il controllo analogo, l'esercizio prevalente dell'attività verso l'amministrazione controllante, il fallimento del mercato nel settore di riferimento e l'infungibilità della soluzione prescelta, pena l'annullamento dell'atto per vizi procedurali e motivazionali. Testo integrale completo della sentenza Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione Prima ha pronunciato la presente sentenza. Antonio Vinciguerra Presidente, Alberto Di Mario Consigliere Estensore, Luca Iera Referendario. Nel ricorso numero di registro generale 354 del 2023, proposto da Montello S.p.A. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Clarizia, Mario Pagliarulo, Andrea Bonanni contro il Comune di Segrate in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimiliano Precetti, contro Zeroc S.p.A. e Cap Holding S.p.A. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Giorgio Lezzi e Federica Fischetti, e contro i Comuni di Sesto San Giovanni, Pioltello, Cologno Monzese, Cormano e Cinisello Balsamo. Visti il ricorso e i relativi allegati, gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Segrate e di Zeroc S.p.A. e di Cap Holding S.p.A., e tutti gli atti della causa, la relazione nella pubblica udienza del 4 ottobre 2023 del dott. Alberto Di Mario e le conclusioni dei difensori delle parti come verbalizzate. Considerato in fatto e diritto quanto segue. Il ricorso è diretto all'annullamento della delibera del Consiglio Comunale di Segrate numero 1 del 30 gennaio 2023, successivamente pubblicata, con la quale il Comune di Segrate ha disposto di autorizzare l'affidamento del servizio di smaltimento, trattamento e recupero della frazione organica FORSU e relativa produzione e cessione di biogas e di biometano in favore di ZeroC S.p.A., attraverso la gestione dell'impianto di proprietà pubblica denominato Biopiattaforma per la durata di 14 anni. È inoltre richiesto l'annullamento della relazione in ordine alla sussistenza in capo alla società partecipata ZeroC S.p.A. dei requisiti previsti dall'ordinamento dell'Unione Europea per l'affidamento diretto secondo la formula dell'in house providing, allegata alla deliberazione impugnata, nonché ove necessario, l'annullamento di atti presupposti quali la delibera della Giunta Comunale numero 183 del 6 dicembre 2018, la delibera del Consiglio Comunale numero 6 del 24 febbraio 2020, la delibera del Consiglio Comunale numero 39 del 30 novembre 2020, e il capitolato tecnico successivamente intervenuto. Il ricorrente chiede altresì l'annullamento di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, inclusi tutti gli atti e i provvedimenti relativi all'istruttoria condotta ai fini della qualificazione del progetto Biopiattaforma Cap come progetto rispondente a condizioni di infungibilità e convenienza tali da qualificarlo come servizio di interesse economico generale, nonché tutti gli atti mediante i quali sono stati accertati e valutati il fallimento del mercato dei servizi di riferimento e la sussistenza delle condizioni richieste dalla legge per consentire l'affidamento del servizio in house senza previa procedura di gara. È infine richiesta la dichiarazione di inefficacia del contratto di servizio ove nel frattempo stipulato. Per l'effetto, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso e annulla la deliberazione del Consiglio Comunale di Segrate numero 1 del 30 gennaio 2023. Le spese sono compensate tra le parti. È ordinato che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 4 ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati indicate. Esito ACCOGLIE. Tribunale TAR Lombardia Milano, Sezione Prima.